未經批準的劃撥土地轉讓是否無效

1、訟爭土地是資產公司以行政劃撥方式取得，轉讓行為未經有批準權的人民政府批準，違反了《城市房地產管理法》和《拍賣法》的強制性規定，故轉讓行為無效。

2、雖然《合同法》規定了合同無效，有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，但是一方當事人所主張的損失應該是能夠被對方當事人預見或者應當預見到。訟爭土地是增值還是貶值，本案雙方當事人均難以預料。

而且，訟爭物業轉讓行為無效的原因在于該行為未經有批準權的人民政府批準，而并非資產公司故意阻卻合同生效，根據民法上的誠實信用原則及司法實踐的一貫做法，對于土地增值差價損失的補償應以土地轉讓方惡意阻卻合同生效為前提條件，故對資產公司訴請的土地增值差價損失部分不予支持。

【案情簡介】

1、劃撥土地轉讓。2004年11月，佛山某資產公司(下稱資產公司)取得其主管部門資產經營公司及佛山市財政局同意后，委托拍賣公司拍賣其所有的廠房及土地使用權，建筑面積8645.97㎡，土地面積15694.6㎡(下稱訟爭物業)，土地類型為劃撥。

2005年1月4日，開發公司以人民幣2001萬元價格競得訟爭物業，并與拍賣公司簽訂《拍賣成交確認書》約定：開發公司交納的400萬元保證金轉為定金，成交后一個月內支付成交價款的60%(合計支付成交款80%)，標的物移交后三天內，開發公司付清余款;開發公司需另行支付1萬元給拍賣公司作規劃藍圖等資料費用;資產公司負責出具辦理房地產過戶的相關必要文書，過戶手續由拍賣公司協助開發公司辦理等。

2、付款及接收土地。2004年至2006年間，開發公司先后支付拍賣款共計人民幣2001萬元及拍賣傭金、繪圖資料費。2006年1月23日，拍賣公司向開發公司開具2001萬元發票及繪圖資料費1萬元收據。此外，拍賣公司還相繼向開發公司開具累計600300元的傭金收據及發票。

2006年2月，拍賣公司向開發公司移交訟爭物業的《土地使用權證》及12本《房屋所有權證》原件，開發公司出具《接收清單》。2006年7月10日，開發公司與資產公司、拍賣公司簽訂《移交協議》，確認開發公司已接管訟爭物業。

開發公司接管后，一直雇請保安看管訟爭物業。且開發公司就訟爭物業向規劃部門提出翻新改建做臨時商鋪之用的申請，規劃部門2006年9月復函同意其申請，并要求開發公司對訟爭物業進行規劃設計、安全鑒定、消防、環保等相關配套建設工作。

開發公司據此與案外人訂立《建設工程設計合同》、《鑒定協議書》、《測繪合同》等，應向各單位支付設計費、裝飾工程款、招商代理費、鑒定費、測量費、水電工程費合計人民幣1297166元。截至2007年12月，開發公司已實際支出各項費用合計人民幣440665.68元(含保安費)。3、土地無法過戶。訟爭土地位于佛山市“中心組團”城區規劃的中央，拍賣時為工業用途。2005年8月、2006年9月，規劃部門向開發公司出具的相關文書均表明，該地塊規劃用地功能為居住用地，目前該地塊現狀為工業用地，可暫時維持現狀使用。

規劃部門一直未正式變更規劃。訟爭物業亦無法辦理過戶手續。

2007年11月，佛山市土地儲備中心發函，明確訟爭土地已納入政府土地儲備。

2008年1月，開發公司委托評估公司對訟爭土地按商業40年、住宅70年的居住用地進行評估，評估市場總地價為人民幣6140萬元。

4、開發公司起訴。2008年1月，開發公司將資產公司、拍賣公司訴至佛山市中級人民法院，請求：確認《拍賣成交確認書》及其附件無效;資產公司、拍賣公司連帶返還拍賣款人民幣2001萬元、拍賣傭金人民幣800400元、繪圖資料費人民幣1萬元及該三筆款項自開發公司付款日起至清償日止的利息;資產公司、拍賣公司連帶賠償土地增值差價損失人民幣2500萬元及因拍賣無效給其造成的保安費、設計費、裝飾工程款、招商代理費、鑒定費、測量費、水電工程費、律師費、評估費損失共1297266元。

【法院判決】

佛山中院一審認為：訟爭土地性質為劃撥，本案拍賣未依法經有批準權的人民政府批準，依法無效，資產公司及拍賣公司應依法承擔連帶賠償責任;合同無效造成的損失應當是可預見或應當預見到，現訟爭土地是增值還是貶值，雙方當事人均難以預料，不予支持開發公司主張的土地增值損失及未實際支出的費用;資產公司及拍賣公司對于拍賣轉讓行為無效存有較大過錯，開發公司未盡審核義務也應承擔一定過錯，故酌定資產公司及拍賣公司承擔80%責任，開發公司承擔20%責任。

據此，法院遂判決：《拍賣成交確認書》及其附件無效;資產公司返還拍賣款2001萬元及從2006年1月26日起至實際還款日止的利息;拍賣公司返還拍賣傭金600300元、繪圖資料費1萬元及從2006年1月26日起至實際返還日止的利息;資產公司及拍賣公司連帶賠償開發公司損失人民幣352532.54元。

開發公司不服一審判決，向廣東省高院提起上訴。

廣東省高院二審審理后，改判資產公司返還拍賣款2001萬元及從每筆款項支付之日起至實際還款日止的利息;拍賣公司返還拍賣傭金600300元、繪圖資料費1萬元及從每筆款項支付之日至實際還款日止的利息，其他維持一審判決。

【爭議焦點】

1、《拍賣成交確認書》及其附件的效力?

2、合同無效的法律后果及責任分擔?

3、開發公司的損失如何認定?

【律師點評】

一、《拍賣成交確認書》及其附件無效。

《城市房地產管理法》第39條規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。”

《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第11條規定：“土地使用權人未經有批準權的人民政府批準，與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權的，應當認定合同無效。”

《拍賣法》第6條規定：“拍賣標的應當是委托人所有或者依法可以處分的物品或者財產權利。”第8條規定：“依照法律或者按照國務院規定需經審批才能轉讓的物品或者財產權利，在拍賣前，應當依法辦理審批手續。”

依《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第45條、《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第5條規定，對劃撥土地轉讓有批準權的人民政府是指市、縣人民政府。

本案，資產公司與拍賣公司訂立委托拍賣合同，委托拍賣訟爭物業，開發公司以人民幣2001萬元競買成功，與拍賣公司簽訂拍賣成交確認書及其附件。訟爭土地的使用權類型為劃撥。拍賣成交確認書及附件是資產公司于拍賣公司的真實意思表示，但由于訟爭土地是資產公司以行政劃撥方式取得，轉讓須報有批準權的人民政府審批同意。

然而，本案沒有證據顯示訟爭土地的轉讓行為已獲得有批準權的人民政府批準，違反了《城市房地產管理法》和《拍賣法》的強制性規定，應當認定為無效。資產公司辯稱已征得上級主管單位同意，但其主管單位資產經營公司并非佛山市人民政府或市國土部門，不享有法律規定的劃撥土地轉讓審批權。

故，訟爭物業的拍賣轉讓行為依法被認定無效，由此產生的《拍賣成交確認書》及其附件當然無效。

二、合同無效的法律后果及責任分擔。

《合同法》第58條規定：“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產，應當予以返還;不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。”

1、關于返還責任。

本案《拍賣成交確認書》及附件無效，資產公司及拍賣公司由此取得的拍賣款、拍賣傭金、繪圖資料費應予返還。2、關于連帶賠償責任。

《拍賣法》第58條規定：“委托人違反本法第六條的規定，委托拍賣其沒有所有權或者依法不得處分的物品或者財產權利的，應當依法承擔責任。拍賣人明知委托人對拍賣的物品或者財產權利所有權或者依法不得處分的，應當承擔連帶責任。”

本案，導致轉讓行為無效的原因并非訟爭土地納入儲備，而是資產公司未依法取得有批準權的人民政府批準的情況下，委托拍賣劃撥土地，故資產公司應對轉讓行為無效存在較大過錯。

拍賣公司在拍賣訟爭物業之前已知悉拍賣標的土地性質為劃撥。法律法規對于劃撥土地的轉讓有嚴格的審批程序規定，作為專門從事拍賣行業的拍賣公司本該熟悉相關法律規定，在接受委托和進行拍賣前應嚴格審查訟爭物業是否可以依法處分。拍賣公司在明知訟爭物業未經有批準權的人民政府審批的情況下，將訟爭物業拍賣給開發公司，依法應與資產公司共同承擔連帶賠償責任。

開發公司在競買訟爭物業時未盡嚴格審查義務，且在訟爭物業未過戶至其名下前，對訟爭物業進行開發建設，對因此產生的財產損失存在一定過錯。

經對比各方當事人的過錯大小，法院酌情認定資產公司及拍賣公司承擔80%的賠償責任，開發公司承擔20%的責任正確。

三、開發公司損失的認定及處理。

1、利息損失。

本案拍賣款人民幣2001萬元、拍賣傭金人民幣60.03萬元及繪圖資料費人民幣1萬元，由開發公司在拍賣前后分期支付。

故，資產公司、拍賣公司除向開發公司返還上述三筆款項外，還須就上述三筆財產分別支付利息給開發公司。利息計算方法為：從每筆款項支付之日起到實際返還日止，按銀行同期貸款利率標準計算。一審法院判決統一從2006年1月26日起計算利息不當，二審法院對此予以糾正正確。

2、美食城投入損失。

本案涉案物業雖為工業用途，但開發公司在拍賣成交之后，就訟爭物業向規劃部門提出翻新改建做臨時商鋪開辦美食城之用的申請。規劃部門批復同意，并要求開發公司對訟爭物業進行規劃設計、安全鑒定等相關配套建設工作。開發公司據此與案外人訂立《建設工程設計合同》、《鑒定協議書》、《測繪合同》等，并支付一定的合同對價，包括設計費、工程款、招商代理費、鑒定費、測量費、水電工程款。

開發公司完成的上述工作是對擬受讓物的合理開發利用，其支出的款項因轉讓行為無效而轉變為財產損失，資產公司及拍賣公司應予賠償。該部分財產損失，以開發公司的實際支出為準;尚未發生的支出，待實際發生后，開發公司可另行主張。而且，開發公司接管訟爭物業而支出的保安人員工資也屬于正常支出。現開發公司無法受讓訟爭物業，該項開支也是開發公司的實際損失，資產公司、拍賣公司同樣應予賠償。

上述因拍賣無效造成的財產損失共計人民幣440665.68元，資產公司、拍賣公司向開發公司連帶賠償其中80%，即人民幣352532.54元。由于開發公司亦存在一定過錯，故其余20%由開發公司自行承擔。

3、評估費及律師費。

開發公司要求資產公司、拍賣公司連帶賠償其對涉案物業的市場價值委托評估而支付的評估費用人民幣7萬元、律師代理費人民幣50萬元。由于該兩項費用是開發公司提起本案的訴訟成本，與轉讓行為無效沒有直接聯系，非開發公司因此遭受的必然損失。

故，法院未將該評估費、律師代理費列入轉讓無效的損失賠償項目。

4、土地增值差價損失。

開發公司依據2008年1月評估公司出具的訟爭物業市場總地價為人民幣6140萬元，要求資產公司、拍賣公司連帶賠償因拍賣無效給其造成的土地增值差價損失人民幣2500萬元。

對土地增值差價損失是否列入賠償范圍，在司法實踐及理論界均有較大爭議。

一種觀點認為：本案拍賣無效后，資產公司及拍賣公司一直承諾通過補辦手續可實現過戶，使開發公司產生過戶的合理期待。且資產公司、拍賣公司一直占用拍賣款項不予退還，使開發公司喪失了以該款項購買其他土地的機會。合同無效及土地價格上漲后，開發公司無法取得訟爭土地，也無法以同等款項購買同等的土地，故土地增值差價損失應作為合同信賴利益損失進行賠償。

另一種觀點認為：雖然《合同法》規定了合同無效，有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，但是一方當事人所主張的損失應該是能否被對方當事人預見或者應當預見到。訟爭土地是增值還是貶值，本案雙方當事人均難以預料。因此，開發公司在本案中提出土地增值損失2500萬元，難以為資產公司、拍賣公司所預見。

而且，訟爭物業轉讓行為無效的原因在于該行為未經有批準權的人民政府批準，而并非資產公司故意阻卻合同生效。根據民法上的誠實信用原則及司法實踐的一貫做法，對于土地增值差價損失的補償應以土地轉讓方惡意阻卻合同生效為前提條件。故，對資產公司訴請的土地增值差價損失部分不應支持。

本案，法院最終采納上述第二種觀點，對開發公司提出人民幣2500萬元的土地增值差價損失未作支持。

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