陳超全訴佛山市禪城區(qū)人民政府行政復(fù)議決定一案

廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書




（2003）佛中法行終字第33號

上訴人（原審原告）：陳超全，男，漢族，1963年1月24日出生，住佛山市瀾石鎮(zhèn)黎沖朝陽新村三巷3號。

被上訴人（原審被告）：佛山市禪城區(qū)人民政府。地址：佛山市禪城區(qū)大福南路6號。

法定代表人：林邦彥，區(qū)長。

委托代理人：黃吉亮，佛山市禪城區(qū)人民政府法制局干部。

委托代理人：陳娟娟，佛山市禪城區(qū)人民政府法制局干部。

上訴人陳超全因訴佛山市禪城區(qū)人民政府行政復(fù)議決定一案，不服佛山市禪城區(qū)人民法院作出的（2003）佛禪法行初字第21號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審認(rèn)定的事實(shí)：上訴人陳超全是瀾石鎮(zhèn)黎沖管理區(qū)朝陽村農(nóng)業(yè)戶口的村民。2003年7月10日上訴人陳超全和陳日光作為申請人共同以黎沖村民委員會、黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、黎沖村朝陽小組違反法律、法規(guī)給予李秀薇等非農(nóng)業(yè)戶口人員享有集體收益分配為由，向佛山市瀾石鎮(zhèn)人民政府提交書面申請，請求：1、責(zé)令被申請人黎沖村民委員會、黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、黎沖村朝陽小組立即停止李秀薇等十多人的侵權(quán)，并立即取消其分紅。2、責(zé)令李秀薇等十多人共同支付申請人2001年少分利益分配款共計1100元。同年10月17日，上訴人陳超全作為申請人以被申請人瀾石鎮(zhèn)政府對其上述申請至今未作任何答復(fù)，嚴(yán)重失職為由，向被上訴人佛山市禪城區(qū)人民政府提交行政復(fù)議申請書，并請求：1、責(zé)令瀾石鎮(zhèn)政府立即實(shí)施具體行政行為，停止李秀薇等十多人的侵權(quán)，并立即取消其分紅。2、責(zé)令李秀薇等十多人共同支付申請人2001年少分利益分配款共計1100元。同年10月23日，被上訴人的職能部門佛山市禪城區(qū)人民政府行政復(fù)議辦公室審查認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二、第四、第十九條的有關(guān)規(guī)定，黎沖村民委員會及黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社屬于基層群眾性自治組織，集體的收益分配屬于自治組織的自治范圍，不屬于行政復(fù)議范圍。遂根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條和第十七條的規(guī)定，作出佛禪府復(fù)決[2003]4號不予受理決定書，決定不予受理。上訴人陳超全不服上述不予受理決定，于2003年11月5日提起訴訟。

原審認(rèn)為：佛山市禪城區(qū)人民政府佛禪府辦[2003]47號“關(guān)于成立佛山市禪城區(qū)人民政府行政復(fù)議辦公室的通知”明確了被上訴人的職能部門復(fù)議辦公室具有作出行政復(fù)議決定的主體資格，依法有權(quán)作出不予受理決定書。因上述復(fù)議辦公室不具備訴訟主體資格，上訴人對不予受理決定不服，以佛山市禪城區(qū)人民政府為被告提起訴訟是正確的。《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住區(qū)設(shè)立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織”；《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督”；“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”；《廣東省農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織暫行規(guī)定》也規(guī)定：“社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的所有者”；“有權(quán)按規(guī)定確定并實(shí)施本組織內(nèi)部集體收益的分配”。上述這些規(guī)定表明，村民委員會是基層群眾性自治組織，村民是自治的主人，是自治權(quán)利的享有者。因此，上訴人陳超全主張取消對李秀薇等非農(nóng)業(yè)戶口人員的股份收益分配以及支付其少分配的利益，依法屬于黎沖村民委員會和黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社自治范圍的事項(xiàng)。《中華人民共和國村民委員會組織法》又規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)屬于村民自治范圍的事項(xiàng)”。這些規(guī)定又表明：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，基層政權(quán)組織依照憲法和法律，支持、幫助、保障村民開展自治活動和直接行使民主權(quán)利，而不是直接介入干涉村民的依法自治。對此，政府的文件和政府的領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督職責(zé)僅是不具強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為。而村民會議和村民代表大會，是村民自治活動中民主決策的主要自治形式，在本村的重大問題的決策和管理上具有最高權(quán)威性。因此，瀾石鎮(zhèn)人民政府依法不具有責(zé)令黎沖村民委員會、黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、黎沖村朝陽小組取消對李秀薇等非農(nóng)業(yè)戶口人員的股份收益分配和支持上訴人少分配的利益的法定職責(zé)，不存在嚴(yán)重失職和行政不作為。故上訴人請求判令瀾石鎮(zhèn)政府立即實(shí)施具體行政行為的訴請，沒有事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)不予支持。而被上訴人的復(fù)議辦公室根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，認(rèn)定黎沖村民委員會及黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社屬于基層群眾性自治組織，集體的收益分配屬于自治組織的自治范圍，并根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》認(rèn)定上訴人的申請不屬于行政復(fù)議的范圍，屬于認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，證據(jù)充分。但被上訴人復(fù)議辦公室在收到上訴人的行政復(fù)議申請后，未能在法定期限5日內(nèi)進(jìn)行審查，逾期作出決定不予受理，程序上雖有瑕疵，但尚不足以影響該決定的效力。綜上所述，被上訴人的復(fù)議辦公室作出的佛禪府復(fù)決[2003]4號不予受理決定書這一具體行政行為，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，程序合法，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決維持佛山市禪城區(qū)人民政府行政復(fù)議辦公室作出的佛禪府復(fù)決[2003]4號不予受理決定；駁回上訴人陳超全的其他訴訟請求；案件受理費(fèi)人民幣100元由上訴人承擔(dān)。

上訴人陳超全不服原判，提起上訴稱：原審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯誤。上訴人由于集體收益分配受到侵害，向?yàn)懯?zhèn)政府申請保護(hù)，其沒有履行法定職責(zé)，不予答復(fù)。然后依法向禪城區(qū)人民政府復(fù)議辦公室申請行政復(fù)議，卻被其以不屬行政復(fù)議范圍為由，從而決定不予受理復(fù)議申請，這是違反《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條第（九）項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定的。此類復(fù)議屬被上訴人佛山市禪城區(qū)人民政府復(fù)議辦公室復(fù)議范圍，被上訴人沒有正當(dāng)理由不予受理是違法的。故原審判決維持被上訴人的不予受理復(fù)議決定也是錯誤的。請求二審法院撤銷原判，將其發(fā)回重審或者由二審法院直接公開開庭審理。

被上訴人佛山市禪城區(qū)人民政府答辯稱：被上訴人作出的不予受理決定是合法的。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》、《廣東省農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的所有者和管理者。當(dāng)?shù)卣吧霞壷鞴懿块T對村民委員會、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不干預(yù)依法屬于其自治范圍的事項(xiàng)。黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社對集體所有的生產(chǎn)資料擁有所有權(quán)，有權(quán)按規(guī)定確定并實(shí)施本組織內(nèi)部集體收益的分配。所謂“分紅”是黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社根據(jù)組織章程對其所有的生產(chǎn)資料進(jìn)行支配的一種自主權(quán)，被申請人佛山市禪城區(qū)瀾石街道辦事處（原瀾石鎮(zhèn)政府）不具有直接管理職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益時，才可提起行政復(fù)議申請。本案中不存在具體行政行為（包括行政作為和行政不作為），因而不屬于行政復(fù)議范圍。被上訴人佛山市禪城區(qū)人民政府作出不予受理的決定是正確的。原審法院對本案的判決，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，請二審法院予以維持。 [Page]

經(jīng)審查，訴訟雙方當(dāng)事人對被上訴人是否應(yīng)當(dāng)受理上訴人的復(fù)議申請存在爭議，但本案中首先應(yīng)審查的是被上訴人的行政復(fù)議辦公室作出不予受理申請的復(fù)議決定在主體上是否適格。

本院認(rèn)為：上訴人申請佛山市禪城區(qū)瀾石街道辦事處履行責(zé)令黎沖村民委員會、黎沖股份經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社取消李秀薇等人分紅并支付上訴人2001年少分利益分配款共計1100元的職責(zé)，而該辦事處未作出答復(fù)。上訴人因此認(rèn)為該辦事處存在行政不作為違法，故向被上訴人提起行政復(fù)議。本案中適格的復(fù)議機(jī)關(guān)是被上訴人佛山市禪城區(qū)人民政府，而該府的行政復(fù)議辦公室只是具體經(jīng)辦行政復(fù)議事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并無職權(quán)以自己的名義對外作出行政復(fù)議決定。因此被上訴人的行政復(fù)議辦公室作出的佛禪復(fù)決[2003]4號復(fù)議決定違反了《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三條、第三十一條第二款的規(guī)定，屬于主體不適格，該復(fù)議決定依法應(yīng)予撤銷。原審判決維持該復(fù)議決定不當(dāng)，本院予以糾正。綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)、第五十四條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

一、撤銷佛山市禪城區(qū)人民法院作出的（2003）佛禪法行初字第21號行政判決；

二、撤銷被上訴人的行政復(fù)議辦公室作出的佛禪府復(fù)決[2003]4號不予受理決定書，由被上訴人重新作出具體行政行為。

本案一、二審訴訟費(fèi)共200元由被上訴人承擔(dān)。

本判決為終審判決。






審 判 長 謝 少 清

審 判 員 楊 小 蕓

代理審判員 周 剛



二○○四年五月二十一日

本件與原本核對無異

書 記 員 徐 允 賢