最高人民法院行政判決書???????????????????????????????????????????????????????????? （2004）行終字第4號(hào)

　　上訴人（一審原告）：中國光大銀行。住所地：北京市西城區(qū)復(fù)興門外大街6號(hào)。

　　法定代表人：王明權(quán)，該銀行董事長。

　　委托代理人：于德彬，北京市金誠律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（一審被告）：武漢市人民政府。住所地：武漢市沿江大道130號(hào)。

　　法定代表人：李憲生，該市市長。

　　委托代理人：鄭東平，湖北鄭東平律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人：王暉，湖北鄭東平律師事務(wù)所律師。

　　一審第三人：武漢市亞光模塑有限公司。住所地：武漢市漢陽區(qū)英武小道9號(hào)。

　　法定代表人：李漢橋，該公司經(jīng)理。

　　一審第三人：武漢市對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作局。住所地：武漢市青年大道298號(hào)。

　　法定代表人：楊德楨，該局局長。

　　一審第三人：武漢市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。住所地：武漢市山海關(guān)路2號(hào)。

　　法定代表人：劉龍成，該會(huì)主任。

　　上訴人中國光大銀行不服湖北省高級(jí)人民法院對其訴武漢市人民政府不履行法定職責(zé)一案作出的（2003）鄂行初字第1號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，由審判員趙大光擔(dān)任審判長，審判員楊臨萍、代理審判員馬永欣參加合議庭進(jìn)行了審理，書記員趙宏擔(dān)任記錄。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　一審法院審理認(rèn)定：1985年7月19日，第三人武漢市亞光模塑有限公司（原武漢塑料十三廠，以下簡稱亞光公司）因引進(jìn)塑料周轉(zhuǎn)箱項(xiàng)目，與原告中國光大銀行 （原中國投資銀行武漢分行，以下簡稱光大銀行）簽訂貸款合同，約定：原告向亞光公司貸款美元224.65萬元、人民幣226.98萬元，貸款期限為 1985年7月至1991年3月。武漢市第二輕工業(yè)局、武漢市對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理委員會(huì)、武漢市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理委員會(huì)為上述貸款提供了擔(dān)保。合同簽訂后，原告向亞光公司支付美元187.01萬元、人民幣204萬元的貸款。1986年12月27日，原告與亞光公司簽訂補(bǔ)充貸款合同，約定：雙方在原貸款合同基礎(chǔ)上增加貸款人民幣100萬元，貸款期限延至1991年12月。武漢市第二輕工業(yè)局、湖北省武漢市塑料工業(yè)公司為該筆貸款提供了擔(dān)保。合同簽訂后，原告依約向亞光公司支付了上述貸款。1990年6月8日，原告與亞光公司簽訂《調(diào)整貸款合同協(xié)議書》，將雙方簽訂的上述兩份貸款合同中約定的貸款期限調(diào)整為自 1985年7月至1994年10月。截至1992年12月，亞光公司共計(jì)償還原告貸款本息美元1272377.61元、人民幣2189001.31元。

　　1998年12月14日，原告向武漢市中級(jí)人民法院提起民事訴訟，要求亞光公司及武漢塑料工業(yè)集團(tuán)股份有限公司償還尚欠的貸款。1999年10月27 日，武漢市中級(jí)人民法院分別作出（1999）武民初字第24號(hào)、第26號(hào)民事判決，以超過訴訟時(shí)效為由，駁回了原告的訴訟請求。原告不服，上訴至湖北省高級(jí)人民法院。該院分別于2000年5月29日和10月30日作出（2000）鄂民終字第43號(hào)、第63號(hào)民事判決，維持武漢市中級(jí)人民法院的上述判決。

　　其間，武漢塑料十三廠于1987年5月6日更名為武漢亞光塑料制品廠。1990年6月19日，武漢亞光塑料制品廠變更為武漢塑料工業(yè)集團(tuán)公司亞光制品廠，并注銷原法人資格，隸屬于武漢塑料工業(yè)集團(tuán)公司。1994年2月22日，武漢亞光塑料制品廠更名為武漢塑料工業(yè)股份有限公司亞光制品公司并取得法人資格，1998年6月15日又更名為武漢市亞光模塑有限公司至今。1999年3月18日，原中國投資銀行武漢分行被光大銀行接管。

　　2002年4 月17日，原告向被告武漢市人民政府發(fā)出“關(guān)于請求落實(shí)武漢市亞光模塑有限公司借用世行轉(zhuǎn)貸款的償還責(zé)任的函”，請求按照國發(fā)[2000]15號(hào)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部國家計(jì)委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外國政府貸款管理若干意見的通知》（以下簡稱國發(fā)[2000]15號(hào)文）的精神，落實(shí)亞光公司的還款責(zé)任，確保世行轉(zhuǎn)貸款的償還。2002年9月24日，被告以武政函[2002]52號(hào)文回復(fù)原告：貴行與亞光公司的債務(wù)問題已于1999年10月和2000年10月經(jīng)武漢市中級(jí)人民法院和湖北省高級(jí)人民法院審結(jié)；對于貴行提出的由我市人民政府落實(shí)亞光公司還款責(zé)任問題，請貴行繼續(xù)依照國家法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定予以主張債權(quán)，我市將積極配合做好有關(guān)工作。2002年12月10日，原告向被告發(fā)出“關(guān)于再次請求武漢市政府落實(shí)武漢市亞光模塑有限公司借用世行轉(zhuǎn)貸款的債務(wù)人和擔(dān)保人的函”，被告未予答復(fù)。同年12月24日，原告向湖北省高級(jí)人民法院起訴，請求武漢市政府履行法定職責(zé)。

　　一審法院認(rèn)為：確定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，應(yīng)以法律法規(guī)和合法有效的規(guī)章的明確規(guī)定為依據(jù)。從原告起訴的法律依據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條和國發(fā)[2000]15號(hào)文的有關(guān)規(guī)定看，地方人民政府在清理利用外國政府貸款項(xiàng)目拖欠債務(wù)工作方面應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的職責(zé)。國發(fā)[2000]15號(hào)文雖然沒有明確清理拖欠外國政府貸款是否包括世界銀行貸款，但國務(wù)院此前的有關(guān)文件中涉及我國主權(quán)外債時(shí)，均只使用了“外國政府貸款或轉(zhuǎn)貸款”一詞，而世界銀行貸款系以我國政府名義借入的貸款。最高人民法院法函[1997]402號(hào)文也明確外國政府貸款或轉(zhuǎn)貸款包括我國政府向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的貸款和轉(zhuǎn)貸款。因此，國發(fā)[2000]15號(hào)文中的“外國政府貸款”，應(yīng)當(dāng)包括世界銀行貸款和亞洲開發(fā)銀行貸款等我國主權(quán)外債。被告認(rèn)為本案涉及的貸款項(xiàng)目屬于世界銀行轉(zhuǎn)貸款項(xiàng)目，并非外國政府的貸款項(xiàng)目，國發(fā)[2000]15號(hào)文不適用于本案，該文未規(guī)定地方人民政府在世界銀行貸款項(xiàng)目方面履行任何職責(zé)的答辯理由不能成立。但是，從國發(fā)[2000]15號(hào)文的規(guī)定看，需要地方人民政府為世界銀行貸款項(xiàng)目重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人的情況，限于已實(shí)行重組、改組或破產(chǎn)的項(xiàng)目。原告的債務(wù)人原武漢塑料十三廠雖經(jīng)多次重組和改制，但至原告提起民事訴訟時(shí)，最終由本案第三人亞光公司承擔(dān)了債務(wù)，其債務(wù)人的身份是明確的，與此有關(guān)的擔(dān)保人同樣也是明確的，因此，不需要被告重新確認(rèn)。原告的債權(quán)之所以不能實(shí)現(xiàn)，原因并不是其債務(wù)人和擔(dān)保人不明確，而是在其通過民事訴訟主張債權(quán)時(shí)，已超過了訴訟時(shí)效。對此，武漢市中級(jí)人民法院及湖北省高級(jí)人民法院的有關(guān)民事判決已加以確認(rèn)。原告要求被告履行法定職責(zé)的時(shí)間是2002年4月17日，同年 12月24日提起本案訴訟，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第41條第1款的規(guī)定，其起訴并未超過法定起訴期限，被告認(rèn)為原告起訴已超過法定起訴期限的答辯理由，不能成立。被告作出的武政函[2002]52號(hào)文系對原告請求事項(xiàng)的答復(fù)，該函雖然未對原告請求事項(xiàng)作出實(shí)質(zhì)性答復(fù)，但對原告實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了程序性影響，屬于國家行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的具體行政行為，原告認(rèn)為該行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法提起訴訟。因此，對被告提出的駁回原告對該函的起訴的請求不予支持。

　　綜上，一審法院認(rèn)為原告的起訴有相應(yīng)的法律依據(jù)，但由于人民法院的生效判決已對其與債務(wù)人的民事關(guān)系進(jìn)行了確認(rèn)，其貸款項(xiàng)目涉及的債務(wù)人和擔(dān)保人身份明確，被告不能重新作出確定。因此，原告要求判令被告履行為其重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人職責(zé)的訴訟請求，無法律依據(jù)和相應(yīng)的事實(shí)根據(jù)，不予支持。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第（一） 項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回原告光大銀行的訴訟請求；案件受理費(fèi)138295元，由光大銀行負(fù)擔(dān)。

　　光大銀行不服湖北省高級(jí)人民法院（2003）鄂行初字第1號(hào)行政判決，向本院提起上訴稱：第一，國發(fā)[2000]15號(hào)文的宗旨就是解決利用外國政府及國際金融組織貸款“借、用、還”的管理機(jī)制問題，其中 “履行還款責(zé)任，確保按時(shí)還款”是其核心內(nèi)容，為此，該文明確要求“利用外國政府貸款的項(xiàng)目單位實(shí)行資產(chǎn)重組、企業(yè)改制等產(chǎn)權(quán)變更或破產(chǎn)時(shí)，必須事先征得項(xiàng)目審批部門、財(cái)政部和轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)的同意，必要時(shí)還應(yīng)征得外方同意”。地方各級(jí)人民政府“對此類項(xiàng)目的還款計(jì)劃做出相應(yīng)調(diào)整和安排，落實(shí)新的債務(wù)人并與轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)簽訂新的轉(zhuǎn)貸協(xié)議，確保對外還款。嚴(yán)禁以各種名目逃廢債務(wù)，推卸還款責(zé)任”，“對已實(shí)行重組、改組或破產(chǎn)的項(xiàng)目，必須重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人”。本案武漢亞光塑料制品廠改制時(shí)未征得上訴人的同意，改制后亦未通知上訴人，顯系違規(guī)改制并利用改制逃廢金融債務(wù)。同時(shí)，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于在國有中小企業(yè)和集體企業(yè)改制過程中加強(qiáng)金融債權(quán)管理的通知》的有關(guān)規(guī)定，武漢市政府負(fù)有重新確立債務(wù)人和擔(dān)保人的法定職責(zé)。第二，國發(fā)[2000]15號(hào)文要求地方各級(jí)人民政府履行“重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人”義務(wù)的前置條件并非是債務(wù)人、擔(dān)保人主體不存在，而是要求地方各級(jí)人民政府履行“重新確定”有清償能力的“債務(wù)人和擔(dān)保人”，以確保債權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從而保證中央財(cái)政不受損失。第三，一審法院收取的行政案件受理費(fèi)無合法依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以糾正。請求最高人民法院撤銷一審判決，判令武漢市人民政府正確履行法定職責(zé)，確保世行轉(zhuǎn)貸款債權(quán)實(shí)現(xiàn)；案件受理費(fèi)依法收取，并由被上訴人武漢市人民政府承擔(dān)。

　　被上訴人武漢市人民政府答辯稱：上訴人光大銀行上訴理由與事實(shí)不符，曲解國發(fā)[2000]15號(hào)文件內(nèi)容，一審判決應(yīng)當(dāng)維持。主要理由有：第一，國發(fā)[2000]15號(hào)文關(guān)于“對此類項(xiàng)目的還款計(jì)劃作出相應(yīng)的調(diào)整和安排，落實(shí)新的債務(wù)人并與轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)簽訂新的轉(zhuǎn)貸協(xié)議，確保對外還款”的責(zé)任主體是“項(xiàng)目所屬地區(qū)的省級(jí)財(cái)政部門或中央部門”，而不是光大銀行上訴狀中所稱的“地方政府”，光大銀行故意將不屬于答辯人的職責(zé)強(qiáng)加給答辯人。第二，國發(fā)[2000]15號(hào)文之所以要求政府重新確定國外政府貸款項(xiàng)目的債務(wù)人和擔(dān)保人的范圍僅限于“已實(shí)行重組、改組或破產(chǎn)的項(xiàng)目”，是因?yàn)橘J款項(xiàng)目的重組、改組或破產(chǎn)，導(dǎo)致原債務(wù)人或者擔(dān)保人的法人資格消亡，無法確定債務(wù)人或者擔(dān)保人。而本案涉及的貸款項(xiàng)目主體武漢市亞光模塑有限公司雖經(jīng)過多次名稱變化，其作為債務(wù)人的地位并沒有發(fā)生變化，且已以（2000）鄂民終字第43號(hào)民事判決和（2000）鄂民終字第63號(hào)民事判決所確認(rèn)。對之無需政府重新確定，政府不應(yīng)該也不可能凌駕于司法之上，再作出有關(guān)確定。第三，根據(jù)國發(fā)[2000]15號(hào)文的規(guī)定，光大銀行作為世界銀行貸款的轉(zhuǎn)貸銀行，應(yīng)當(dāng)積極履行確保還款的監(jiān)督和管理職責(zé)，然而該行在本案涉及的貸款項(xiàng)目上卻疏于管理，未積極主張或?qū)崿F(xiàn)債權(quán)，導(dǎo)致其提起的民事訴訟因超過訴訟時(shí)效被法院依法駁回，其應(yīng)對此承擔(dān)全部的責(zé)任。且本案涉及的轉(zhuǎn)貸款項(xiàng)目為第三類項(xiàng)目，若發(fā)生項(xiàng)目單位拖欠情況，由轉(zhuǎn)貸銀行承擔(dān)對外墊付還款責(zé)任。世界銀行轉(zhuǎn)貸款債權(quán)未實(shí)現(xiàn)，應(yīng)由光大銀行自行承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。請求最高人民法院駁回光大銀行上訴，維持一審判決。

　　一審第三人武漢市亞光模塑有限公司、武漢市對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作局、武漢市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)未向本院提交答辯狀。

　　一審期間，當(dāng)事人向法院提供的主要證據(jù)有：《關(guān)于請求落實(shí)武漢市亞光模塑有限公司借用世行轉(zhuǎn)貸款的償還責(zé)任的函》（光銀函（2002）9號(hào)）、《武漢市人民政府關(guān)于武漢市亞光模塑有限公司償還債務(wù)責(zé)任問題的函》（武政函[2002]52號(hào)）、《關(guān)于再次請求武漢市政府重新落實(shí)武漢市亞光模塑有限公司借用世行轉(zhuǎn)貸款的債務(wù)人和擔(dān)保人的函》（光銀函（2002）49號(hào)）、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部國家計(jì)委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外國政府貸款管理若干意見的通知》（國發(fā) [2000]15號(hào)）、世界銀行貸款確認(rèn)函中文譯本及“利用國際金融組織貸款證明書”、財(cái)政部《關(guān)于確認(rèn)中國投資銀行轉(zhuǎn)貸的世界銀行貸款子項(xiàng)目清單的復(fù)函》（財(cái)世便字（1998）114號(hào)）、財(cái)政部投資評(píng)審中心《關(guān)于中國光大銀行訴武漢市亞光模塑有限公司一案敗訴后應(yīng)運(yùn)用行政訴訟的手段予以追索的批復(fù)》 （財(cái)投審函（2002）172號(hào)）、武漢市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于同意組建“武漢塑料工業(yè)集團(tuán)公司”的批復(fù)》（武經(jīng)專（88）355號(hào)）、武漢市經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)《市體改委關(guān)于武漢塑料工業(yè)股份有限（集團(tuán)）公司設(shè)立三個(gè)全資子公司的批復(fù)》（武體改（1993）102號(hào)）、湖北省武漢市中級(jí)人民法院（1999） 武民初字第56號(hào)民事判決、湖北省高級(jí)人民法院（2000）鄂民終字第43號(hào)民事判決、湖北省武漢市中級(jí)人民法院（1999）武民初字第24號(hào)民事判決和湖北省高級(jí)人民法院（2000）鄂民終字第63號(hào)民事判決。上述證據(jù)隨案卷移送到本院，經(jīng)本院審查核實(shí)，可以作為認(rèn)定本案事實(shí)的依據(jù)，本院根據(jù)上述證據(jù)所認(rèn)定的事實(shí)與原判決無異。

　　本院認(rèn)為，根據(jù)國發(fā)[2000]15號(hào)文關(guān)于“各地人民政府和中央各有關(guān)部門負(fù)責(zé)清理本地區(qū)、本部門利用外國政府貸款項(xiàng)目拖欠債務(wù)工作；各轉(zhuǎn)貸銀行要積極、及時(shí)地提供有關(guān)數(shù)據(jù)資料。要進(jìn)一步明確和落實(shí)還款及擔(dān)保還款的責(zé)任，對已實(shí)行重組、改組或破產(chǎn)的項(xiàng)目，必須重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人”的規(guī)定，本案所涉及的世界銀行轉(zhuǎn)貸款屬于外國政府貸款項(xiàng)目，對此，財(cái)政部（82）財(cái)外字第685號(hào)《關(guān)于送請審批世界銀行給我國中間金融機(jī)構(gòu)貸款的報(bào)告》、財(cái)政部財(cái)世便字（1998）114號(hào)《關(guān)于確認(rèn)中國投資銀行轉(zhuǎn)貸的世界銀行貸款子項(xiàng)目清單的復(fù)函》亦可以印證。武漢市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)武經(jīng)專（88）355號(hào)文及武漢市經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)武體改（1993）102號(hào)文表明，武漢市亞光模塑有限公司屬于國發(fā)[2000]15號(hào)文所規(guī)定的“已實(shí)行重組、改組”的項(xiàng)目。因此，本案被上訴人武漢市人民政府對已實(shí)行重組、改組的轉(zhuǎn)貸款項(xiàng)目，負(fù)有確定債務(wù)人和擔(dān)保人的法定職責(zé)。國發(fā)[2000]15號(hào)文對已實(shí)行重組、改組或破產(chǎn)的項(xiàng)目由地方人民政府重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人的規(guī)定，是為了明確和落實(shí)還貸及擔(dān)保責(zé)任，如果債務(wù)人和擔(dān)保人明確，則無須重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人。本案債務(wù)人原武漢塑料十三廠雖經(jīng)多次重組、改組，但債務(wù)人和擔(dān)保人的身份和責(zé)任是明確的，且已為生效民事判決所確認(rèn)，故不需要人民政府重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人。上訴人光大銀行認(rèn)為國發(fā)[2000]15號(hào)文要求地方各級(jí)人民政府履行“重新確定債務(wù)人和擔(dān)保人”義務(wù)的前置條件并非是債務(wù)人和擔(dān)保人主體不存在，而是要求地方人民政府履行“重新確定”有清償能力的“債務(wù)人和擔(dān)保人”的上訴理由，缺乏法律依據(jù)。本案上訴人的債權(quán)之所以不能實(shí)現(xiàn)，是因?yàn)槠渲鲝垈鶛?quán)已超過訴訟時(shí)效。國發(fā)[2000]15號(hào)文關(guān)于外國政府貸款項(xiàng)目分為三類，是對2000年以后貸款項(xiàng)目的規(guī)定，該文沒有對此前的轉(zhuǎn)貸款項(xiàng)目分類作出規(guī)定，被上訴人武漢市人民政府認(rèn)為本案涉及的轉(zhuǎn)貸款項(xiàng)目屬于第三類項(xiàng)目，應(yīng)由項(xiàng)目單位承擔(dān)還款責(zé)任的答辯理由不能成立。

　　本案爭點(diǎn)系武漢市人民政府是否應(yīng)當(dāng)履行重新確定轉(zhuǎn)貸款項(xiàng)目債務(wù)人和擔(dān)保人，并不直接涉及財(cái)產(chǎn)金額，一審法院收取案件受理費(fèi)138295元不當(dāng)，應(yīng)予糾正。

　　綜上，上訴人請求判令武漢市人民政府履行確認(rèn)本案轉(zhuǎn)貸款債務(wù)人和擔(dān)保人職責(zé)的訴訟請求，無相應(yīng)的法律和事實(shí)根據(jù)。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　一審、二審案件受理費(fèi)各100元，由上訴人中國光大銀行負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審判長　　　趙大光

　　審判員　　　楊臨萍

　　代理審判員　馬永欣

　　二00四年六月七日

　　書記員　　　趙　宏