一、問題的提出

依照現行法律，如果集體土地遵循合法的途徑被國家征用，相關補償費用包括耕地補償費、安置補償費以及地上附著物的青苗補償費。其中，土地補償費為該耕地征用前3年平均年產值的6-10倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。對這種人為降低的補償標準，學者們大都持批評態度，認為“土地補償費以農地收益來計算并不能反映土地的真實價值，被征用人的利益在土地征用中沒有得到應有的體現”，農民作為土地所有者，僅僅是獲得了一些“撫慰性”的補償;“按照我國東部地區一般耕地年產值800元左右計算，每畝土地補償費至多2萬元，僅相當于普通公務員一年的工資收入，根本不能體現土地的實際價值，損害了原土地所有人的經濟利益……改革開放以來低價征用農民的土地，至少使農民蒙受了2萬億元的損失”。而對于產生這一問題的原因，學者們也大都認為是因為現行征地補償標準的計算方法不符合市場經濟原則，土地價值人為背離市場價值。因此“征用集體土地應該體現市場機制和經濟規律的原則，即要以土地所有權市場價格為參考來確定征地補償費用，……這樣才能體現市場經濟的公平性。”毫無疑問，學者們在這一問題上的研究是卓有成效的，結論也是正確的，但是另一方面，將集體土地征用補償標準問題的研究僅僅局限于補償標準數額上的提高，也是不全面的。整體來看，我國集體土地征用補償制度的一個顯著特點是對失地農民選擇貨幣補償為主的方式，一次性發放安置補償費，讓農民自謀職業。這種“一次性”方式沒有照顧到失地農民的長遠利益和預期收益，沒有考慮到土地出讓后的增值收益，更加導致失地農民的生活沒有保障。所以，如何完善土地補償標準和方式，將農村土地作為資本化的資源進行合理配置，反映土地的實際價值，確保失地農民獲得長遠的土地收益來保障生活，就成為一個更加復雜的問題。對于這一問題，筆者擬用“未來性”這個詞加以概括，并對此展開討論。

二、未來性的概念及其依據

(一)未來性的概念解釋

集體土地征用補償標準的未來性，是與補償標準的一次性和現有價值相對應的一個概念，包含了兩個層次的含義：其一，土地征用不僅補償被征土地現有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值，即充分考慮土地的可增值性;其二，改變單一的一次性貨幣補償的方式，關注失地農民今后的生計和長遠利益，致力于建立適合我國農村的社會保障體系。這兩層含義是相輔相成的。另外，在理解上，應該區分“現有價值”和“現實價值”。筆者認為這兩個概念是不同的。現實價值的外延更廣，包括了土地的現有價值，并且包括土地可預期的的未來價值。

(二)未來性構想的理論與現實依據

1.法律的公平原則。政府在征用農民的土地后，通過劃撥和出讓的方式轉讓給使用方，在這一過程中，國家獲取巨額的差價。調查資料顯示，滬寧高速的土地補償費僅8000元/畝，而其在香港的上市的土地市值高達20萬元/畝;在京珠線征地時，征地補償費為7萬/畝。而一般的耕地征地補償費為5-6萬/畝，但土地的實際價值起碼30萬元/畝，……江蘇溧陽市，征地補償費到農民手中僅2萬元/畝，而政府再行轉讓時，土地使用費一般為8-10萬元/畝。農用地轉變為建設用地、集體土地轉變為國有土地后所產生的增值利益全部被國家拿走，土地征用在某種程度上成為國家獲利的工具。這實際上是對農民利益的剝奪，是不公平的，應該通過制度設計讓被征地的農民分享這一未來的可預期收入。

2.保護農民的期待權。土地由于其特殊的性質，其收益具有長期性。在正常的社會經濟和自然條件下，一塊土地可以不斷的產生新的收益。假如這塊地被國家征收，即使農民得到一部分補償，但是往往這種補償不能彌補農民對土地未來持續收益的預期，尤其當農民對土地投入了大量資金進行改良時，這種預期就表現的更為突出。

3.替代集體土地的社會保障功能。在我國農村，集體土地，尤其是耕地的一個顯著特點是承載了農村的社會保障職能。我國目前尚未在農村建立社會保障體系，所以土地的糧食產出功能就理所當然的成為了農民最直接的社會保障。只要有土地在，起碼可以保證有飯吃，這就是中國農民的土地情節。相反，一旦國家將土地征用，農民雖可得到一筆補償費，但立即面臨著謀生的壓力，沒有土地的農民如何保證最低的生活水平是征用制度的最大難題。所以，立法者在設計土地征用制度時，就應該考慮到這一現實因素，關注失地農民的未來生計，用新的制度設計替代原有的土地保障功能，以穩定社會。

4.國外的立法例。土地補償標準包括未來增值或者關注被征用者的長期收益在世界上一些國家的土地立法上已經得到了體現。根據美國財產法，合理補償是指賠償所有者財產的公平市場價格，包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格。日本于1951年公布《土地收用法》，規定土地征收按照既照顧公共利益又尊重私人所有權的原則，政府用租稅和這些事業的利用費形成的公共財源來賠償。

三、未來性理念的實現——積極探索新的補償方式

總體來看，要實現土地補償標準的未來性要求，就是要拋棄單一貨幣(且不完全)補償的政策。在市場機制的基礎上，以失地農民的“收益權”為立足點，將原來的土地物質產出轉化為長遠的財產收益權利，讓土地征用給農民帶來一系列連續的收益流，并最終實現以下目標：平衡國家、集體、個人對土地增值部分的分配;保證被征地農民的生活水平不降低，也就是使被征地農民所得到的保障至少等同于擁有土地時的保障。要實現上述目標，在現有的補償方式下是行不通的，必需要積極探索新的集體土地征用補償方式。筆者查閱了一些資料，總結了近年來在各地實踐推行并獲得良好效果的新補償方式，記述如下：

(一)債券或股權補償

對于綜合效益周期長，收益穩定的重點能源、交通、水利等基礎設施建設征地補償，可以發放一定數量的土地債券作為補償，或者以土地補償費參與入股經營。這種方式可以使農民不致因為喪失土地使用權而同時失去土地權益權，延續了農民和土地的關系，有效的保障了所有人的根本利益。

江蘇泰州海陵區實行“村民所有，鄉鎮代管”的模式，成立了鄉(鎮)農村集體資產管理辦公室，具體負責本鄉(鎮)征地補償費的管理。具體措施有：工業生產規模較小的鄉鎮，由管理辦公室統一把補償費存入銀行，每年按利息分給被征地農民;地理位置優越的城市近郊鄉(鎮)村，經鄉(鎮)或村批準后，從征地補償安置費中拿出部分資金，用于本集體經濟組織發展“生產”，年底進行收益分紅;工業生產有一定規模的鄉(鎮)村，費用則由農村集體資產管理辦公室統一管理，用于發展再生產。江蘇蘇州市吳中區胥口鎮的土地合作社，具有代表性：對本鎮農村建設用地范圍內的農民承包的土地，將土地承包經營權量化為股份，以每畝一股不低于1萬元折價入股，每年依照內部章程進行紅利分配。合作社類似公司法人，農民折價入股的土地，由合作社委托鎮土地流轉中心開發經營。開發經營后的土地由受托方按協議每年支付給合作社一定收益，合作社實行保底紅利分配和效益浮動紅利分配二段分配方法。初期個人保底紅利每年每股不低于500元，個人股權可以繼承、贈與，經鎮相關部門批準可以轉讓，但不得退股提取現金。

(二)社會保險安置

建立社會保障機制，即為被征地農業人口購買養老保險和醫療保險，并將其養老、就業、醫療納入城鎮居民社會保障體系。這對于農民來說，相當于以土地換社保。目前，不少地方就已從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入，政府土地招標拍賣掛牌出讓收益中一定比例，用于為農民辦理養老與醫療保險。

浙江省在新近出臺的《關于加快建立被征地農民社會保障制度的通知》中明確提出了實施被征地農民社會保障，一般可先實行基本生活保障方式;也可實行基本生活保障與社會保障相結合的辦法;少數地方有條件的，還可直接納入城鎮社保體系。同時規定：被征地農民參加基本生活保障和基本養老保險所需資金由政府、村(組)集體經濟組織、個人共同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30%，村(組)集體經濟組織和個人承擔70%，從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交。

(三)留地安置

留地安置是按照被征土地的面積的一定比例設置留用地，供失地農民按城市規劃要求開發、經營。留用地經營所得收入，用于發展集體經濟和改善失地農民生活。

江蘇省蘇州市采取了這種方法。留用地作為征地后對集體經濟組織的補償方式之一，為支持被征地的農村集體經濟組織和村民從事生產經營，在規劃確定的建設用地范圍內，根據需要安置的農業人口，依照留用地所在地的土地級差收益和人均年收入1000元的標準，核發留用地指標。留用地可以是國有土地也可以是集體土地。對于位置安排、確定標準、權屬管理、審批手續、開發經營、收益分配及相關扶持政策等方面都是由政府以文件的形式進行全面的規范。溫州、佛山、順德等地也采取了這種方式。

(四)信用支持

《慈溪市土地征用補償管理辦法》在信貸支持上面進行了有益的探索，創設了土地征用補償權利質押貸款，即在土地被依法征用的農民選擇分年支取土地征用補償金后，為緩解遠期按年分次支取和即期需要資金的矛盾，由信用社向失地農民發放的，并以借款人的土地征用補償權利為質押的一種貸款方式。其特點在于：1、對象是被征用的土地在信用社的轄區內已取得土地征用分年補償權利，且在信用社開立個人存款結算帳戶的具有民事行為能力的農民。2、用途必須限制于失地農民合法的生產經營和建房、嫁娶和教育等生活需求。3、還款方式上，設計出“貸款一次發放、本息分期歸還、每期還款額度小于每期可支取補償金額的方案”。4、貸款期限一般為10年，最長不超過50年。采用這一制度，農民選擇分期支取土地補償金后，如果按期支取，可以保障其生活需要;如果趁機創業的話，憑此可向信用社申請貸款，而且在歸還貸款本息后，仍可正常支取補償款。