國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置法律、政策的矛盾與統(tǒng)一

1、國有破產(chǎn)企業(yè)職工安置的法律與政策存在明顯的矛盾。

由于需要具有普遍的指導(dǎo)意義，破產(chǎn)法中職工安置方面的規(guī)定比較原則，而政策更注重實(shí)際操作性和針對性，往往對法律規(guī)定有所突破。

關(guān)于國有企業(yè)破產(chǎn)的受理，1986年頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》中規(guī)定“債務(wù)人經(jīng)其上級主管部門同意后，可以申請宣告破產(chǎn)。債務(wù)人提出破產(chǎn)申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明企業(yè)虧損的情況，提交有關(guān)的會計(jì)報(bào)表、債務(wù)清冊和債權(quán)清冊”。而一些地方性政策則對國有企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序提出了更為嚴(yán)格的條件，比如湖南省政府2006年3月27日發(fā)布的《省屬國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)審批程序》中對依法破產(chǎn)的程序規(guī)定“由企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)持有單位向省國企改革辦(省兼并破產(chǎn)辦)提出破產(chǎn)申請，……企業(yè)根據(jù)省國企改革辦(省兼并破產(chǎn)辦)初審意見修改破產(chǎn)預(yù)案，包括資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)處理、人員安置等方案，召開職工代表大會討論通過，同時(shí)加強(qiáng)政策宣傳和思想發(fā)動，確保穩(wěn)定。省國企改革辦(省兼并破產(chǎn)辦)根據(jù)申請報(bào)告、修改后的破產(chǎn)預(yù)案及相關(guān)主附件材料，進(jìn)行復(fù)審后，批準(zhǔn)實(shí)施。”而陜西省則規(guī)定對于全省國有企業(yè)在政策性關(guān)閉破產(chǎn)中，如果職工安置不到位，社會保障辦法不明確，政策執(zhí)行不規(guī)范的，一律不得進(jìn)入破產(chǎn)程序。

對于國有破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)的處置分配，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》中規(guī)定“已作為擔(dān)保物的財(cái)產(chǎn)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn);……破產(chǎn)宣告前成立的有財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的債權(quán)，債權(quán)人享有就該擔(dān)保物優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。……破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先撥付破產(chǎn)費(fèi)用后，按照下列順序清償：(一)破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動保險(xiǎn)費(fèi)用;(二)破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款;(三)破產(chǎn)債權(quán)。破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。”自2007年6月1日起開始施行的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》對職工債權(quán)做了擴(kuò)大，將“破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助、撫恤費(fèi)用，所欠的應(yīng)當(dāng)劃入職工個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金”列為第一順序，將破產(chǎn)人欠繳的除前項(xiàng)規(guī)定以外的社會保險(xiǎn)費(fèi)用和破產(chǎn)人所欠稅款列為第二順序，對抵押債權(quán)雖然也規(guī)定在職工債權(quán)分配不足時(shí)可以占用，但對時(shí)間和范圍有嚴(yán)格的限定。1996年國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知》(國經(jīng)貿(mào)企[1996]492號)則規(guī)定政策性破產(chǎn)企業(yè)“在實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)中，首先要妥善安置破產(chǎn)企業(yè)職工，保持社會穩(wěn)定。企業(yè)以土地使用權(quán)作為抵押物的，其轉(zhuǎn)讓所得首先用于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置，對剩余部分抵押權(quán)人享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利;處置土地使用權(quán)所得不足以安置職工的，不足部分依次從處置無抵押財(cái)產(chǎn)、其他抵押財(cái)產(chǎn)所得中撥付。抵押權(quán)人未優(yōu)先受償部分，參加一般債權(quán)的清償分配。”這已經(jīng)完全突破了抵押優(yōu)先的民法原則。一些地方政府也都出臺了相關(guān)的政策，如連云港市人民政府辦公室2001年5月28日發(fā)布《市屬破產(chǎn)企業(yè)職工安置有關(guān)問題處理意見》中規(guī)定“1984年12月前參加工作的原固定工一律終止或解除勞動合同，實(shí)行自謀職業(yè)，一次性給予安置費(fèi)補(bǔ)助，其檔案轉(zhuǎn)市勞動保障事務(wù)代理服務(wù)機(jī)構(gòu)托管。按照破產(chǎn)前一年全市企業(yè)全部職工月平均工資的標(biāo)準(zhǔn)，工作年限每滿一年，發(fā)給1個(gè)月的安置費(fèi)，最多不超過36個(gè)月。……距法定退休年齡不足5年職工，根據(jù)距法定退休年齡的月數(shù)，按市區(qū)失業(yè)人員的基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)留生活費(fèi)，可一次性發(fā)給職工本人。……破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)主要從破產(chǎn)企業(yè)所占用的行政劃撥土地使用權(quán)出讓收益中支付。”又如佛山市國資委規(guī)定國有破產(chǎn)企業(yè)離退休人員的社會統(tǒng)籌按每人提取18000元交由主管部門繼續(xù)發(fā)放。河北省人民政府冀政[1995]65號《關(guān)于積極做好破產(chǎn)企業(yè)職工安置工作的通知》規(guī)定“鼓勵(lì)破產(chǎn)企業(yè)職工自謀職業(yè)，對自謀職業(yè)的職工，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，發(fā)放一次性安置費(fèi)，不再保留職工身份，一次性安置費(fèi)原則上按照破產(chǎn)企業(yè)所在市的企業(yè)職工上年年平均工資收入的3倍發(fā)放。”