行政訴訟不宜適用時效中斷

行政訴訟是否適用時效中斷制度，有關法律及司法解釋沒有對此作出明確規定，本文從行政訴訟不同于民事訴訟的特點入手，重點分析。《行政訴訟法》及其《解釋》對行政訴訟適用時效中斷作出的排斥性規定，闡明行政訴訟的起訴期限是一次性的，不可逆轉的，不會因《民法通則》規定的法定事由出現而出現訴訟時效中斷問題。

所謂訴訟時效中斷是指有法定事由發生時，此前已計算的時效期間全歸無效，待中斷事由消滅后，時效期間重新計算。《中華人民共和國民法通則》第一百四十條規定：訴訟時效因提起訴訟，當事人一方提出要求或者同意履行義務而中斷。從中斷時起，訴訟時效期間重新計算。關于行政訴訟是否適用時效中斷制度，有關法律及司法解釋沒有對此作出明確規定，但實踐中一直存在兩種觀點：一種觀點認為可以適用，主要理由是行政訴訟是從民事訴訟發展而來的訴訟形式，很多行政爭議產生于民事爭議或與民事爭議有密切的關系，有時解決行政爭議就成為解決民事爭議的前提條件。再者，人民法院在行政訴訟中有時仍然要參照適用民事訴訟的程序及制度，采用民事訴訟規則進行，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第九十七條明確規定：人民法院審理行政案件除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定;另一種觀點認為不宜適用，其理由有二：(一)時效中斷制度是在《民法通則》中規定的，《民法通則》是部實體法，并非《解釋》第九十七條規定可以參照的民事訴訟法。如果連《民法通則》也可參照的話，按照不是法律明令禁止的，就是法律所允許的來認識，那么法院審理行政案件也可參照刑事訴訟法的規定，這種觀點無疑是荒謬的。(二)行政訴訟不同于民事訴訟，其自身的特點決定了不宜適用時效中斷制度。《中華人民共和國行政訴訟法》及《解釋》雖未對此作出明確規定，但有關條款對行政訴訟適用時效中斷作了排斥性的規定。筆者認為行政訴訟不宜適用時效中斷制度。

一、行政訴訟不同于民事訴訟的特點決定了不適用時效中斷制度。

行政訴訟是法院應公民、法人或者其他組織的請求通過審查行政行為合法性的方式，解決特定范圍內行政爭議的活動。行政訴訟與民事訴訟有諸多不同：(一)訴訟客體與訴訟目的不同。行政訴訟的客體是行政爭議，其目的是審查行政行為的合法性，為公民、法人或者其他組織提供法律救濟，而民事訴訟的客體是民事爭議，目的是解決民事糾紛，保護當事人民事權益的實現。行政行為是行政主體實施的產生法律效力的行為，具有執行性和單方強制性，一經成立即具有推定合法的公定力，非經法定程序，不行任意變更或撤銷，對行政相對人具有拘束力。因此既便出現《民法通則》規定訴訟時效中斷的法定事由，如行政相對人起訴，訴訟時效期間也不宜重新計算，否則就會影響行政行為的嚴肅性，使行政行為長期反復處于一種待審狀態，得不到實際執行，從而直接影響行政機關的管理職能，從根本上違背了行政訴訟法的立法宗旨—維護行政機關依法行政，也使《行政訴訟法》四十四條規定的訴訟期間不停止具體行政行為的執行失去意義。(二)訴訟主體不同。行政訴訟主體具有恒定性，被告只能是國家行政機關、法律法規規章授權的組織。原告恒定為行政管理相對一方的公民、法人和其他組織。而民事訴訟則不然，當事人的訴訟地位沒有恒定性，被告既可以是公民、法人、也可以是行政機關。行政機關在民事訴訟中既可以作原告，也可以作被告。行政訴訟法如果參照《民法通則》的規定適用訴訟期間中斷，極易造成行政相對人一方為逃避行政行為的約束，濫用訴權、復議申請權，把行政機關陷入持久被動的應訴工作中去，違背行政訴訟的一事不再理制度。(三)當事人的訴訟權利義務不同。行政訴訟中，當事人雙方的權利義務不完全對等，公民、法人或者其他組織享有起訴權，而行政管理一方就沒有起訴權也沒有反訴權，被告行政機關對行政行為的合法性負有舉證責任，而原告不承擔此責任。而在民事訴訟中，雙方當事人的訴訟權利和承擔的義務完全對等。如一方享有起訴權，另一方就享有反訴權，而且當事人都對自己的主張負有舉證義務……。當然行政訴訟不同于民事訴訟的特點還有許多，僅這些特點就可決定行政訴訟不宜適用時效中斷制度。

二、《行政訴訟法》及《解釋》對行政訴訟適用時效中斷作出了排除性規定。

《中華人民共和國民法通則》規定了時效中斷的三個法定事由：1、起訴;2、當事人一方提出要求;3、當事人一方同意履行義務。《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的有關規定對此作了排除。

(一)行政訴訟時效不因行政相對人提起訴訟而中斷。

為使行政效率優先與公民權利保障相互均衡，使行政法律關系得以盡快穩定，《行政訴訟法》第三十九條對行政起訴期間作了原則性規定：公民、法人或其他組織直接向人民法院起訴的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出，法律另有規定的除外。其期間明顯短于《民法通則》規定的一般訴訟時效。同時《解釋》第四十四條第一款第(九)項規定：已撤回起訴，無正當理由再行起訴的，應當裁定不予受理。已經受理的，裁定駁回起訴。這也是行政訴訟不同于民事訴訟的一事不再理制度—即人民法院對基于因同一事實和訴訟理由提出相同的訴訟請求，在作出具有法律效力的一次判決或者裁定后，案件即告終止，并不再審理與之相同的訴訟請求的訴訟制度。由于人民法院審理行政案件不適用調解，其結案方式不外乎以判決或裁定方式。對已生效的判決當事人不能重新起訴，這一點民事訴訟和行政訴訟都一樣，但對裁定準許撤訴的案件能不能再起訴，行政訴訟對此作了專門限制：不得以同一事實和理由重新起訴(原告不預交訴訟費按自動撤訴處理的除外)。因此《解釋》第四十四條就明確對訴訟時效因行政相對人提起訴訟而中斷作以排除，即行政相對人認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，對該行政行為的訴權只有一次(起訴人未預交訴訟費的除外)，行使之后不得對該行政行為再予起訴。對人民法院的審理結果不服只能上訴或申訴。換而言之隨著行政相對人的起訴，便意味著訴訟時效的終結，不會出現時效中斷問題。

(二)行政訴訟時效不因行政相對人向行政機關申請復議而中斷。

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第174條規定：權利人向人民調解委員會或者有關單位提出保護民事權利的請求，從提出請求時起，訴訟時效中斷。而行政訴訟則不參照適用此規定。《行政訴訟法》第三十七條規定：法律法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服的再向人民法院提起訴訟的，依照法律法規規定。《解釋》第三十三條第一款還規定：法律法規規定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院不予受理，這就是我們通常所說的復議前置即行政復議是提起訴訟的必經程序。在此情況下行政相對人認為具體行政行為侵犯其合法權益的，向有關行政機關申請復議，不發生時效的中斷，相反只有啟動復議程序，才可依照《行政訴訟法》第三十條第二款規定：申請人不服復議決定，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟，訴訟程序才得以啟動，此時的起訴期間少于《行政訴訟法》規定的三個月，只有十五日。如果參照《民法通則》適用時效的中斷制度，從申請復議時起起訴期間開始中斷，再重新計算三個月，這就直接違反了行政訴訟法的規定。還有一種復議情況是公民、法人或其他組織不服行政機關的行政決定，可以向作出決定的上級行政機關申請復議，也可以直接向人民法院起訴。如果選擇復議，復議決定為終局裁決，不得再向人民法院起訴。如《中華人民共和國出入境管理法》第十五條規定：受公安機關拘留或處罰的人不服的，在接到通知書的之日起十五日內可以向上一級公安機關申訴，也可以向人民法院起訴，如果選擇向上一級公安機關申訴，上一級公安機關作出的裁決為終局裁決，不得再向人民法院起訴。此時選擇復議行政相對人就喪失了訴權，根本無法啟動訴訟程序，訴訟時效問題無從談起。因此行政訴訟時效不會因行政相對人向行政機關申請復議而中斷。

(三)行政訴訟時效不會因當事人一方提出要求而中斷。

按照《民法通則》的規定：權利人直接向義務人主張權利的，可以中斷時效的進行。在行政訴訟中由于原、被告權利義務不對等，有些權利義務是特定的，因此套在行政訴訟上就是行政機關要求行政相對人履行其行政決定是否發生時效中斷問題。不發生，既便行政機關提出要求，行政相對人也必須在唯一的法定期間內提出訴訟。不會出現隨著要求的提出而重新計算訴訟時效的問題。比如征收村提留鄉統籌費，既使鄉鎮人民政府提出了行政相對人履行義務的要求，行政相對人也必須在接到征收通知書的三個月內提起訴訟，不會出現從鄉鎮政府提出要求之日起再重新計算三個月訴訟時效的問題。

(四)、行政訴訟時效也不會因行政相對人同意履行義務而中斷。

《民法通則》規定義務人通過一定方式向權利人表示同意履行債務，也可以中斷時效，在行政訴訟中，這里的義務人只能是行政相對人，權利人是行政機關。既便行政相對人同意履行行政行為確立的義務，相對人也必須在法律規定的不變的期間內提出訴訟，不會產生時效中斷的問題，從告知起訴期限起超過起訴期間便喪失起訴權。

綜上，行政訴訟的特點及《行政訴訟法》、《解釋》的有關規定決定了行政訴訟的起訴期限是一次性的，不可逆轉的，不會因《民法通則》規定的法定事由出現，而發生起訴期間的循環重復問題，因此行政訴訟不適用時效中斷制度。