國有土地使用權合同糾紛司法解釋是什么?

一、土地使用權出讓合同的主體、標的物

《解釋》第1條規定，“本解釋所稱的土地使用權出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門作為出讓方將國有土地使用權在一定年限內讓與受讓方，受讓方支付土地使用權出讓金的協議”。之所以在頭條對土地使用權出讓合同進行定義性解釋，主要目的就是要明確土地使用權出讓合同的出讓主體和出讓行為的標的物。依據現行法律規定，出讓主體為市、縣人民政府所屬的土地行政管理職能部門。在討論中，不少地方反映了一些市轄區及設立的各類開發區管理委員會出讓土地的情況和問題。

為此，有觀點認為，《解釋》將土地出讓主體限定為市、縣人民政府土地管理部門不全面，遺漏了主體，出讓土地的主體還應包括市轄區人民政府和開發區管理委員會。對市轄區人民政府能否作為出讓主體的問題，根據《國家土地管理局〈對出讓國有土地使用權有關問題請示的答復〉》(1991國土函字第71號)意見，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中的“市、縣人民政府”，所指“市”包括全國各級市;所指“縣”不包括市轄區。對開發區管理委員會能否作為國有土地使用權出讓主體的問題，國土資源部認為開發區管理委員會不具備土地使用權出讓的主體資格。

綜合上述意見，《解釋》將國有土地使用權出讓的主體依法限定為市、縣人民政府的土地管理部門。土地使用權出讓合同的標的物，即土地使用權出讓的客體為土地使用權，不是土地本身，但也并非是所有的土地使用權均可出讓。依據法律規定，土地使用權出讓制度只是針對國有土地實行的一種土地利用制度，允許出讓進行房地產開發的只能是國有土地。對農民集體所有土地的使用權，依照《土地管理法》第63條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。

《城市房地產管理法》第8條也明確規定，城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。對城市規劃區以外的集體所有土地，依據《土地管理法》第五章關于建設用地的有關規定，因建設需要占有使用土地的，必須依法申請使用國有土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。據此，城市規劃區外的集體所有土地未經依法征收轉為國有土地的，不得出讓。這也是從我國土地使用制度改革和保護農業用地的實際情況出發，法律對集體所有土地出讓的一種限制性規定。有觀點提出，出讓的國有土地使用權應否包括國有農場的土地使用權。根據我國現行法律規定和土地立法確定的土地用途管制原則，出讓的國有土地使用權是指城市規劃區內的國有建設性用地使用權，而國有農場的土地屬于國有農用地，未經依法批準不得出讓。因此，土地使用權出讓合同的客體只能是國有土地使用權。

二、開發區管委會出讓土地使用權的合同效力認定

對開發區管委會作為出讓主體訂立的土地使用權出讓合同的效力認定問題，存有不同觀點。

第一種意見認為，依據現行法律規定，土地使用權出讓合同的出讓方是特定的，必須是市、縣人民政府土地管理部門，其它任何部門、單位以出讓人身份訂立的土地使用權出讓合同一律無效。但在起訴前經市縣人民政府批準，由市縣土地管理部門與受讓人重新訂立土地使用權出讓合同的，才可認定合同有效。

第二種意見認為，對此類合同效力可放寬認定，但應限制在解釋實施以前訂立的合同，區分情況分別處理。

第三種意見認為，根據法律規定，市、縣人民政府土地管理部門是依法有權經辦國有土地所有權出讓行為的唯一主體。從出讓土地使用權的行為目的看，其實質是為創設一種對土地的用益物權，因此，國有土地使用權的出讓屬于對國有土地所有權的法律處分行為，開發區管委會出讓國有土地屬于無權處分行為，依據《合同法》第51條規定，應按照效力待定合同處理，而不是無效合同，在經過市、縣人民政府土地管理部門追認后，可以認定合同有效。

我們認為，參照上述意見，從我國實際情況出發，目前對開發區管委會作為出讓方訂立的土地使用權出讓合同效力既不能一概認定為無效，也不能全部按照效力待定予以處理，而是要分別情況，區別對待。

首先，為配合國務院當前部署開展的土地市場整頓工作，加大促進國土管理部門對土地市場的管理力度，我們采納了第一種意見，根據《城市房地產管理法》第11條、第14條的規定，市、縣人民政府土地管理部門是依法有權經辦國有土地所有權出讓行為的唯一主體，具有出讓土地使用權的民事行為能力，開發區管理委員會則不具備相應的民事權利和民事行為能力，依據《民法通則》第55條、第58條規定，《解釋》第2條第1款明確規定對不具備法定主體資格的開發區管委會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同按無效處理，以對今后土地出讓行為給予有效規范。

其次，在前款明確規定將開發區管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同認定為無效的同時，我們又考慮到開發區管理委員會行使出讓土地權利的歷史形成原因和目前我國土地市場存在的實際情況等因素，《解釋》對開發區管委會訂立的土地使用權出讓合同效力未一概按無效處理，而是采取了相應的補救措施，避免大量無效合同的出現，導致土地市場交易關系更大的混亂。

為此，我們采納了全國人大法工委、國務院法制辦的意見，結合無權處分的觀點，通過對《解釋》適用范圍上的限定，來區別認定合同的效力。與此相應，在對合同效力的認定處理上，按照《解釋》實施時間前后的不同而采取了不同的處理原則。即在本解釋實施后，對開發區管理委員會作為出讓方訂立的土地使用權出讓合同，應嚴格依法處理，一律認定為無效，對在本解釋實施前開發區管理委員會訂立的土地使用權出讓合同，可以按照無權處分的原則予以認定處理，以此為補救手段，有條件地認定合同有效。根據《城市房地產管理法》之規定，市、縣人民政府設置的土地管理部門是依法有權經辦國有土地使用權出讓行為的主體，其實施的土地使用權出讓行為，實質是為創設一種對土地的用益物權，屬于對國有土地所有權的法律處分行為，開發區管委會未經授權出讓國有土地應屬于無權處分行為，對其訂立的土地使用權出讓合同可以作為效力待定的合同予以處理，而不是直接認定合同無效。根據《合同法》第51條規定，無處分權的人處分他人財產，經權利人追認后，該合同有效。

據此，《解釋》規定，開發區管委會在起訴前經市縣人民政府土地管理部門追認后，可以認定合同有效。同時為防止追認手段的濫用，有效規范今后的土地出讓行為，對追認的范圍限定在本解釋實施之前訂立的合同。

按照上述意見，《解釋》第2條規定：“開發區管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，應當認定無效。本解釋實施前，開發區管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，起訴前經市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定合同有效。”在理解適用該條款時應把握以下兩個要點：

一是可以追認的合同只限于本解釋實施前開發區管理委員會作為出讓方訂立的土地使用權出讓合同。由于本解釋正式實施是2005年8月1日，因此，只有在2005年8月1日前開發區管理委員會作為出讓方訂立的土地使用權出讓合同才可適用本條款。

二是開發區管理委員會作為出讓方訂立的土地使用權出讓合同必須在起訴前經市、縣人民政府土地管理部門追認。只有同時具備這兩個條件，開發區管理委員會作為出讓方訂立的土地使用權出讓合同才可以認定有效，如果只具備其中一個條件，該合同依然應當認定為無效。《解釋》之所以將追認的對象范圍限定在本解釋實施之前訂立的出讓合同，且追認行為必須限定在向人民法院起訴前，就是為防止追認權的濫用，有效規范今后的土地出讓行為。

國有土地使用權的確認在于相關土地價格的確認，還包括土地相關面積的規定，以及轉讓受讓者的價格規定。進而相關管理人員可以確定從事的規定。土地的使用是歸屬地的使用，多長時間都不會產生問題，只要不想進行買賣，進行裝飾就可以了。

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