關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件行政復(fù)議功能定位操作困惑

作者：施毓堃，相城區(qū)食品藥品監(jiān)管局

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。該款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依據(jù)法律、行政法規(guī)辦理。”該條首次在我國行政法中確立了規(guī)范性文件行政復(fù)議制度。從而也意味著我國行政復(fù)議制度功能定位的逐步轉(zhuǎn)變。

一、行政復(fù)議制度的功能定位

縱觀我國行政復(fù)議制度的發(fā)展過程，直到1990年國務(wù)院頒布《行政復(fù)議條例》后，我國的行政復(fù)議工作才有了最直接的行政法規(guī)依據(jù)。該條例第1條對行政復(fù)議的功能定位是：維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。從這一規(guī)定不難看出，“維護”和“監(jiān)督”行政機關(guān)依法行使職權(quán)是該條例的首要目的。如此的定位使得在具體構(gòu)建行政復(fù)議制度的過程中更為側(cè)重行政復(fù)議機關(guān)的行政屬性而非司法屬性。1999年全國人大常委會通過了《行政復(fù)議法》對此進行了修改，將立法宗旨確定為“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，即將“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”作為首要目標，但事實上，這一目標的出發(fā)點仍將行政復(fù)議等同于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯手段。在這一基本目標的指引之下，《行政復(fù)議條例》中存在的諸多弊端并未在《行政復(fù)議法》中得以改善，從中央到地方公布的相關(guān)數(shù)據(jù)中也可以看出，實踐中的行政復(fù)議行為未能較好的實現(xiàn)制度設(shè)計者的最初設(shè)想。與此同時，行政訴訟案件與信訪案件仍然持續(xù)增長，其中相當(dāng)一部分案件本可以通過行政復(fù)議來解決，但行政復(fù)議機關(guān)卻未能有效發(fā)揮解紛功能，未能充分分擔(dān)法院以及信訪部門的壓力。究其個中原因，行政復(fù)議制度目標定位的偏差無疑是問題的關(guān)鍵所在。因而，筆者認為盡管層級監(jiān)督與內(nèi)部糾錯依然是行政復(fù)議制度的重要功能，但其基本目標應(yīng)當(dāng)定位于解決與行政相對方之間的行政糾紛。在《行政復(fù)議法》頒布8年之后，國務(wù)院于2007年5月29日制定通過的《行政復(fù)議法實施條例》肯定了復(fù)議制度的這一功能。該條例第1條明確規(guī)定：“為了進一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會的作用”。從這一宗旨中可以看出，解決行政爭議應(yīng)是行政復(fù)議實施條例的基本目的。

二、意見分歧

將規(guī)范性文件納入行政復(fù)議范圍一定意義上是對我國行政法治的一大發(fā)展。但是，該制度確立以后無論在行政法治實踐還是行政法學(xué)界都褒貶不一，且彼此的觀點似乎都能找到自己的理由。

(一)肯定說

多數(shù)人認為，近年來，由于一些地方受到利益驅(qū)動，亂發(fā)文件，違反上級規(guī)定進行審批、發(fā)證、罰款、收費，問題不少，群眾反應(yīng)強烈，需要引起高度重視，并采取有力措施予以解決。許多違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為產(chǎn)生的根源是隱藏于其后的規(guī)范性文件，行政機關(guān)根據(jù)這些規(guī)范性文件作出的具體行政行為也應(yīng)當(dāng)是不合法的。但是，面對這種情況，受到損害的行政相對人卻無權(quán)就規(guī)范性文件是否合法申請復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)也無權(quán)對這些規(guī)范性文件進行審查，如果不允許當(dāng)事人對提出行政復(fù)議，就意味著人們無法對明確違法的規(guī)范性文件通過個案監(jiān)督的方式，及時有效的從源頭上否定其效力，而只能是等待這一違法的規(guī)范性文件通過行政機關(guān)及其工作人員的執(zhí)行行為產(chǎn)生的現(xiàn)實惡果，再對這一惡果申請行政復(fù)議。加之行政機關(guān)內(nèi)部對抽象行政行為的監(jiān)督還沒有很好的發(fā)揮作用，因而，最終也只能從根本上解決具體行政行為是否合法的問題。這無異是法律的悲哀。為了充分保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，通過行政復(fù)議程序來監(jiān)督行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件的合法性，體現(xiàn)行政法治原則和行政行為必須嚴格守法的原則精神，必須將抽象行政行為即一定范圍的政府規(guī)范性文件納入行政復(fù)議的范圍。部分學(xué)者認為把抽象行政行為納入到行政復(fù)議中去，有它的緊迫性和現(xiàn)實意義。