行政處罰法在規定設定和程序的同時，為什么還要規定救濟？行政處罰是行政機關或者法定組織對尚未構成犯罪的違法行為經常使用的制裁手段。改革開放以來，特別是1993年八屆全國人大以來，圍繞建立社會主義市場經濟法律框架這一任務，立法步伐顯著加快，制定了大量法律、行政法規、地方性法規和規章。為了有效地進行行政管理，這些法律、法規、規章中大多規定了行政處罰條款，行政機關依照這些規定對違法者給以行政處罰，這對于維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益起了積極作用。行政處罰對當事人的權益存在著不同程度的影響。實踐中突出的問題是行政處罰的濫和亂，扭曲了行政處罰的本來目的，更有甚者，在利益的驅動下，把罰款作為了一種創收的手段，使法律失去了權威性和威懾力。為了規范行政處罰，行政處罰法科學、系統地規定了行政處罰的設定、實施和處罰的問題。同時，行政處罰法對當事人的權利做了規定，主要是：第一，當事人在行政處罰過程中，享有包括聽證在內的申辯權。第二，在處罰后當事人對行政處罰不服的，可以依法提請行政復議或者提起行政訴訟。第三，當事人的權益受到損害的，要求行政賠償的權利。公民、法人或者其他組織認為行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法取得賠償。申辯權和聽證權賦予當事人事前救濟權；申請行政處罰復議或提起行政訴訟權及必然帶來的要求行政賠償權，賦予了當事人事后救濟權。行政處罰的創設、實施和救濟是行政處罰的三個主要環節。救濟是行政處罰三個環節中的第三個環節，是保證行政處罰結果合法、公正的事后補救措施。立法雖然力圖公平分配行政機關與相對一方權利和義務，但卻不能保證行政機關實施處罰的活動，受主客觀條件的影響，完全符合法律。因此，為了糾正行政機關實施處罰階段的違法行為，平衡處罰實施過程中行政機關與相對一方因明顯不對等的法律地位造成的巨大反差，保護相對一方的合法權益，必須建立行政處罰的救濟制度。行政處罰的救濟包括行政訴訟救濟和行政復議救濟兩種方式，而尤以行政訴訟救濟最為公正和重要。救濟的實質在于確立了公民的訴權，建立了由專門機關審查行政處罰行為的機制。一個公理性的論斷認為：沒有訴權，就沒有權利。權利的救濟重于權利的宣告，權利的實現重于權利的設定。如同公民實體權利一樣，公民訴權的確立也經歷了一個漫長而曲折的歷史過程。資產階級革命帶來了訴權的革命性變革，訴權在形式上成了每一個公民的平等權利，任何人和任何機構均不能對其加以剝奪或限制。隨著訴權的范圍從刑事訴訟、民事訴認擴大到行政訴訟領域，訴權的地位逐步提高，成了公民抗衡行政權、保護實體權的最重要的法律手段。訴權的發展過程充分表明訴權的獲得即是商品經濟發展的必然要求，也是民主政治發展的必然結果。我國1989年4月4日頒布的《行政訴訟法》第一次全面確認了公民對違法具體行政行為的起訴權。該法第二條明確規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”接著該法第十一條又將行政處罰列為受案范圍的第一項。1990年12月24日頒布的《行政復議條例》則進一步規定了公民、法人或其他組織不服行政處罰及其他具體行政行為的申請復議權。以救濟行政處罰為主要內容的行政訴訟制度的全面建立，標志著我國行政法制開始步入成熟，趨向完備。美國著名法學家伯納德·施瓦茨認為：“一個成熟的行政法體系應當包括三個必需的部分：（1）可以賦予行政機關的權力范圍和堅持限制在行使上述權力時的越權行為；（2）在處理公民與行政機關之間的關系時必須公平對待；（3）必須有這樣一個原則：行政機關對其行為無最后發言權，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關的行政之合法性提出異議”。施瓦茨的這段話實際上簡要地概括了行政實體法和行政訴訟法兩個部分的核心內容和主要作用。他并進一步對后者的重要性作了充分論述：“對行政行為進行獨立審查是所有行政法律體系的最后一個實質要素。在許多方面，這是行政法最為重要的要求。如果行政機關對于是否已經執行了其他要求擁有最終發言權，那么所有其他要求不過成了冠冕堂皇的高調。如果沒有獨立的審查，那么在實踐中唯一的制約便是行政官員的自我制約。這樣一個結果足以與法治本身相矛盾。這里不禁使人想起了以前被認為是出自拿破侖的評論：”如果僅僅憑借行政決定就可以剝奪一個人的財產，那么，我們看不出在法國還怎么能有財產所有者。‘“同理，如果僅僅憑借行政決定就可以剝奪一個人的權利，那么，我們看不出還怎么能有個人權利。實際上，這也就是行政法理論中所推崇的一句名言：”有權利必有救濟“，”無救濟的權利是無保障的權利“。