北京市控煙等問題立法將先進行法規預案研究

　　“對控煙問題，似乎有必要立法，代表也經常提出一些立法建議，但是立了之后能否執行?一到具體操作時，大家都說不好了。”

　　2月16日，北京市人大常委會委員、研究室主任劉維林表示，今年北京市人大常委會首推法規預案研究，計劃安排兩三項，也就是在立法前就先行研究解決法規是否有可操性的問題，“今年初步確立以‘北京市控制吸煙條例’為切入點，進行法規預案研究。”

　　“不說是否納入計劃，先搞立法研究”

　　2月16日，北京市十三屆人大常委會第二十三次會議通過《北京市人大常委會2011年工作安排》(下稱《安排》)。記者了解到，《安排》表明將對“北京市控制吸煙條例”進行法規預案研究。

　　“主要考慮首都科研院所多，有專家聚集的優勢”。劉維林說，“對一些敏感問題(如控煙、噪音污染等)，我們先不說納不納入立法計劃，先搞立法研究，委托給專家，當然人大、政府及其有關部門先參加，進行調研、論證，甚至把主要條文都弄出來。”

　　據悉，“北京市控制吸煙條例”的法規預案研究，有望委托給北京市人大代表、中國政法大學教授應松年。劉維林透露，在今年1月北京市兩會上，應松年提交了制定“北京市控制吸煙條例”的建議。

　　記者了解到，應松年在該建議中提出，應將控煙上升到法律層面，通過明確責任主體、明確控煙領域，為控煙提供切實有效的法律保障，維護非吸煙者的合法權益，在結合北京實際情況的基礎上，循序漸進實現控煙。

　　雖然北京已頒布《北京市公共場所禁止吸煙的規定》和《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規定》，然而近年來實施效果并不明顯。應松年認為“條例”應進一步明確控煙范圍，具體劃分出“室內禁煙區域”、“室外禁煙區域”和“室外限制吸煙區域”。如所有的室內公共場所，包括電梯、走廊、地下通道、樓梯間在內的室內工作場所以及公共交通工具都屬于“室內禁煙區域”;醫療機構、教育機構、運動場所等室外公共場所屬于“室外禁煙區域”;風景名勝區、公園、游樂園等休閑娛樂場所屬于“室外限制吸煙區域”，只能在指定地點、區域吸煙。通過這種明確劃分，進一步擴大控制吸煙的范圍。

　　這種發揮“首都立法資源優勢”的做法，將成為常態。《安排》表示，對一些比較重要和急需的立法項目，先依托專業院校和科研機構，在法規案進入工作程序之前，對立法的必要性、可行性、科學性和可操作性進行全面深入的研究，并在此基礎上起草法規草案。

　　在具體操作上，北京市人大常委會主任杜德印表示，法規預案研究“可以采取不同于現有立法體制和程序規定的方法”，如項目提出上，可以由北京市人大常委會根據代表、群眾的意愿和經濟社會發展的迫切需要，與政府充分溝通后提出，報市委同意后確定;工作機制上，可以采取領導部門、專業機構、人大代表和人民群眾相結合的模式，更多地發揮首都立法資源的優勢，依托專業院校開展。

　　“如條件成熟，就進入立法計劃”

　　法規預案研究出來后怎么辦?對此，杜德印說:“要與五年立法規劃和年度立法計劃密切銜接。如條件成熟，就進入立法程序;條件不成熟，就先進入儲備庫。”他認為，預案研究，是對立法工作機制和方法的重要探索，有利于提高立法的科學化、民主化，有利于提高地方性法規的針對性、時效性。

　　記者看到，《安排》中明確提出，在預案研究中，常委會及相關工作機構、人大代表、市政府及相關部門都要全程參與，積極發揮作用;在預案研究之后，要提請主任會議決定是否納入立法計劃;在常委會報市委同意后，開展法規預案研究的具體項目和方案。#p#分頁標題#e#

　　記者了解到，北京市人大常委會近年來開展的法規“立項論證”工作，對有關部門提請的法規應否列入立法計劃進行論證，起到了“把關”作用。那么，預案研究制度與原有的“立項論證”之間如何銜接呢?北京市人大常委會法制辦主任張引告訴記者，法規預案研究之后，要提交給常委會主任會議決定是否可以提起立項論證，進而決定可否進入立法計劃。

　　張引同時也表示:“目前，預案研究的機制還在形成之中，今年具體有哪些項目列入預案研究，也在研究中。”

　　據悉，下一步，針對治理交通擁堵、治理地下空間、農民宅基地利用等重要問題，北京市人大也有望開展法規預案研究。

　　“有條件的時候，建議成立立法研究組”

　　“國家層面的法規預案研究，我覺得早已開始，只是不叫這個名字。”2月17日，北京市人大代表、北京大學教授姜明安在接受記者采訪時表示，1988年他就接受過國務院法制辦的委托，起草行政復議條例和行政處罰條例，當時，還有兩個人、四家機構接受委托，最后是七個稿子匯集在一起進行討論。

　　“預案研究，對保障立法的科學性、民主性，防止‘部門立法’有很大好處。”姜明安表示，他從上個世紀80年代末起，就參加了國家行政立法研究組(先后由江平、羅豪才、應松年等學者主持)，先后參與了行政復議法、行政訴訟法、行政處罰法等多部法律的預案研究工作，“比如行政強制法，也是研究了好幾年，弄出草案稿很久以后，才列入人大立法計劃的，現在還沒出臺呢，是典型的預案研究。”

　　在姜明安看來，學者參與法律、法規的預案研究，難點在于“不了解情況”。學者大多不了解實踐中有關部門所掌握的具體工作情況，一些側重研究理論的學者，甚至對中國法律的實際運作情況也不了解，理想化的條文會多些、可操作性不強。

　　“政府有關部門應該積極提供有關材料，并提供意見建議。”姜明安表示，為了避免部門立法之弊，還是要讓政府承擔一定的責任，協助法規預案研究順利進行，如確定項目、參與草案稿的論證等。

　　姜明安表示，預案研究中，有五大環節比較重要——制定規劃(五年、十年甚至更長期的);項目選取(每年的計劃);選取委托單位，可以招投標，除了大學、科研機構，還可以考慮部分律師事務所、NGO組織(如環保志愿者組織)等;組織調研，政府部門應幫助聯系、協調;論證、聽證。

　　“有條件的時候，建議成立立法研究組。”結合行政立法研究組的經歷，姜明安深有感觸地建議，北京市人大常委會可以考慮組建幾個方面的立法研究組，把若干單位研究同一個課題的人組織起來。

　　姜明安認為，北京市有條件組織五方面(經濟立法、社會民生立法、城市建設、行政立法、教科文衛)的立法研究組。“可以依托各個學會，成立立法研究組，每個組70人至80人，有項目就在一起討論，集思廣益。”