廣州市海龍王投資發展有限公司與廣州市對外經濟貿易委員會等行政糾紛上訴案

法公布（2003）第46號

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2001）行終字第2號

上訴人（一審原告）：廣州市海龍王投資發展有限公司。住所地：廣州市怡樂路33號嘉怡街5號首層。

法定代表人：梁漢德，該公司董事長。

委托代理人：陳健全，廣東嶺南律師事務所律師。

委托代理人：呂暉，廣東正平天成律師事務所律師。

被上訴人（一審被告）：廣州市對外經濟貿易委員會。住所地：廣州市東風西路158號廣州國際貿易大廈十四樓。

法定代表人：陳明德，該委主任。

委托代理人：侯金炳，廣東胡永森律師事務所律師。

委托代理人：陳端洪，北京大學法律系教師。

一審第三人：廣州市人民政府僑務辦公室。住所地：廣州市東風東路472號。

負責人：葉佑新，該辦公室主任。

委托代理人：葉東文，廣州經綸律師事務所律師。

一審第三人：廣州三聯華僑房地產有限公司。住所地：廣州市麓景路123號華僑賓館五樓。

法定代表人：楊韻洪，該公司董事長。

委托代理人：梁錦豪，廣州三聯華僑房地產有限公司副總經

理。

委托代理人：衛燕如，廣州經綸律師事務所律師。

一審第三人：廣東珠江投資有限公司。住所地：廣州市中山大道105號華景新城龍門閣三樓。

法定代表人：何國華，該公司董事長。

委托代理人：江平，中國政法大學教授。

委托代理人：邱海洋，中國政法大學博士生。

一審第三人：廣州珠江僑都房地產有限公司。住所地：廣州市海珠區藝苑路33號。

法定代表人：梁錦豪，該公司董事長。

委托代理人：劉恒，廣東嶺南律師事務所律師。

一審第三人：英屬處女群島廣大投資有限公司。住所地：香港特別行政區跑馬地光道7號山光大廈8樓E座。

法定代表人：謝世東，該公司董事。

委托代理人：廖雁鳴，廣東海印律師事務所律師。

委托代理人：毛和文，英屬處女群島廣大投資有限公司職員。

上訴人廣州市海龍王投資發展有限公司不服廣東省高級人民法院對其訴廣州市對外經濟貿易委員會行政處理決定一案作出的（2000）粵高法行初字第1號行政裁定，向本院提起上訴。本院依法組成由審判員岳志強擔任審判長，代理審判員馬永欣、甘雯參加評議的合議庭進行了審理，書記員王達擔任記錄O本案現已審理終結。

一審法院經審理查明：1997年10月27日，廣州市對外經濟貿易委員會作出穗外經貿業〔1997〕337號《關于合作經營廣州僑豐房地產有限公司補充合同、補充章程的批復》（以下簡稱337號批復），批準嘉宇公司和英屬處女群島愛光置業有限公司（以下簡稱愛光公司）于同月17日簽訂的《股權轉讓協議書》和《合作開發經營“珠江僑都”房地產合同之補充合同》及其補充章程，并同意由廣州三聯華僑房地產有限公司（以下簡稱三聯公司）與愛光公司共同開發珠江僑都項目。1998年1月12日，廣州市對外經濟貿易委員會作出穗外經貿業〔1998〕6號《關于提前終止合作經營廣州僑豐房地產有限公司合同、章程的批復》（以下簡稱6號批復），批準三聯公司和愛光公司于同月8日簽訂的《終止合作開發經營珠江僑都房地產合同協議書》，同意提前終止合作經營僑豐公司的合同、章程，解散該合作公司，并繳回該項目的批準證書。同月15 日，廣州市對外經濟貿易委員會作出《關于中外合作經營廣州珠江僑都房地產有限公司合同、章程的批復》（以下簡稱9號批復）， 同意三聯公司、廣東珠江投資有限公司（以下簡稱珠江投資公司）和英屬處女群島廣大投資有限公司（以下簡稱廣大投資公司）成立中外合作企業廣州珠江僑都房地產有限公司（以下簡稱珠江僑都公司），并批準上述三公司于同月12日簽訂的《合作開發經營珠江僑都房地產合同》及其章程，同意其合作企業珠江僑都公司 開發珠江僑都項目，并批準合作各方的投資比例和分享利潤的比例。

1998年12月28日，三聯公司與廣州市海龍王投資發展有限公司（以下簡稱海龍王公司）簽訂協議書約定：海龍王公司作為珠江僑都項目的共同投資者支付6000萬元，該款也作為獲取整個項目中50%投資開發權益的預付款；三聯公司收取該款項后，即按市珠江僑都籌建委領導的指示意見組織各有關方面展開合作談判，落實海龍王公司在珠江僑都項目中的50%開發權等事宜，保障海龍王公司權益；如合作成立，海龍王公司該預付款可轉為對由其參與設立的新項目公司的注冊資本；如合作不成立，該款三聯公司于1個月內連本帶息返還；如三聯公司不能如期返還，海龍王公司可要求三聯公司以土地使用權按每畝50萬元人民幣作價償還，即屆時三聯公司應以120畝土地使用權抵償海龍王公司出資的 6000萬元人民幣，并負責將該土地使用權辦到海龍王公司名下。1998年12月29日，海龍王公司將人民幣6000萬元通過銀行支付給三聯公司。

1998年12月31日珠江僑都籌委會辦公室根據同月29日會 議作出《珠江僑都籌委會會議紀要》，認為廣州市政府要求加大力度推進僑都項目的建設，并根據近幾年經驗及對目前經濟狀況的分析，一家企業難以完成任務，應推行多家合作。紀要同意海龍王公司與南華西組成一個投資組合，參加珠江僑都項目50％的投資，并準備5億元人民幣的資信證明，參加合作談判。如果珠江投資公司退出，海龍王公司與南華西組成的投資組合可適當進資，以維持多家合作的局面。希望珠江投資公司方面繼續參加合作，并占有50％的投資權。 1999年7月29日，廣州市對外經濟貿易委員會作出穗外經貿業〔1999〕143號通知（以下簡稱143號通知）致廣州市人民政府僑務辦公室（以下簡稱廣州市僑辦）稱：“鑒于我委于1993年12月 30日以穗外經貿業〔1993〕904號文批準三聯公司與嘉宇公司合作設立僑豐公司，同意僑豐公司在市規劃局〔92〕城地批字第39號55號文同意使用的654107平方米地塊上開發、建設、銷售、出租和 管理自建的商品房。鑒于香港法庭于1997年7月16日向嘉宇公司發出清盤令，根據香港法律，嘉宇公司對本公司的產權已無任何處置的權利，所以，由此而延伸的協議、合同均失去了其法律基礎。經研究，撤銷我委337號批復、6號批復和9號批復。接文后，請通知企業繳回珠江僑都公司的批準證書，并到有關部門辦理相關的注銷手續。珠江僑都項目是我市的重要建設項目，并早已成立籌委會。去年12月29日的珠江僑都籌委會會議上又明確了若干事項，望三聯公司能按市府要求進一步做好各方面工作，保證工程能依法順利推進。”同年10月25日，廣州市對外經濟貿易委員會作出穗外經貿業〔1999〕233號通知（以下簡稱233號通知）致廣州市僑辦稱：“我委于1999年7月29日發出穗外經貿業〔1999〕143號文《關于撤銷我委三個批復文件的通知》，經研究，現予以撤銷”。 海龍王公司對233號通知不服，認為233號通知侵犯其合法投資、平等競爭的權利，向廣東省高級人民法院起訴，請求撤銷該通知。

一審法院經審理認為：廣州市對外經濟貿易委員會作出的 233號通知屬于具體行政行為。由于海龍王公司沒有與珠江僑都項目的合作各方簽訂合作合同和章程，更沒有按照法定程序經批準加入珠江僑都公司，對珠江僑都項目并不享有合法的投資開發權，因此，廣州市對外經濟貿易委員會對珠江僑都項目的合作開發事宜所作出的變更或者審批行為，與海龍王公司未形成行政法律關系。海龍王公司付給三聯公司6000萬元作為對珠江僑都項目的投資，只能證明海龍王公司與三聯公司形成了民事法律關系。珠江僑都籌委會是政府為加強宏觀經濟管理而成立的一個臨時性組織，其作出的會議紀要是一個建議或指導性質的意見，不具有拘束力、強制力和執行力，不屬于具有強制力保證實施的具體行政行為。海龍王公司認為該會議紀要是行政命令，且確認其擁有50% 的開發權的起訴理由沒有事實和法律依據。因此，海龍王公司不具有本案原告的訴訟主體資格，其起訴不符合法定條件。該院經審判委員會討論決定，依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十二條第二款、第六十三條第一款第（二）項的規定，于2000年12月25日作出（2000）粵高法行初字第1號行政裁定，駁回廣州市海龍王投資發展有限公司的起訴；案件受理費100元，由廣州市海龍王投資發展有限公司負擔。[Page]

海龍王公司不服廣東省高級人民法院（2000）粵高法行初字第1號行政裁定，向本院提起上訴稱：為了推動珠江僑都項目的開發與建設，海龍王公司與三聯公司自1997年開始經多次商議，簽訂了旨在同意海龍王參與開發的協議書，并依協議書和三聯公司的通知支付了6000萬元，用于支付珠江僑都項目的土地出讓金。盡管該協議約定了合作成立與否的兩種可能，但是，只有參與開發，才符合海龍王公司的最大利益。如果因為行政行為而使海龍王公司投資受阻，該行政行為當然侵犯其財產權。合法取得經營資格、實現平等競爭的權利應當受到保護。根據最高人民法院 《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條第（一）項的規定，海龍王公司有權提起行政訴訟。廣州市對 外經濟貿易委員會的143號通知撤銷違法的僑都公司，是落實籌委會的決議，使海龍王公司獲得了在平等競爭的基礎上，與珠江投資公司在各擁有50％投資權的前提下進行合作談判的權利。 233 號通知在毫無根據的情況下撤銷了143號通知，導致非法的僑都公司復活，進而導致非法的僑都公司的股東珠江投資公司等作出不同意海龍王公司投資的決定，使幾個原本處于平等地位的當事人處于不平等的地位，即海龍王公司能否參與該項目、能否參與該項目的合作談判，要得到珠江投資公司的同意。被訴具體行政行為一經作出，珠江投資公司等即作出不同意海龍王公司投資的決定，客觀上剝奪了海龍王公司參與競爭的可能。因此，233號通知不但侵犯了海龍王公司參與投資的平等競爭權，而且還使海龍王公司失去參與投資、通過合法途徑獲得投資資格的可能。一審裁定存在如下錯誤：第一，沒有注意到行政訴訟制度不但保護依法獲得的投資權不被非法剝奪，而且也保護依法獲得投資資格的權利，保護公民的平等競爭權，導致錯誤地認定233號通知沒有實際侵犯上訴人的合法權益；第二，沒有注意到行政機關下級服從上級的組織原則和實行首長負責制的工作制度，錯誤地認定籌委會的性質和政府組建的非常設行政機構與政府所屬部門的關系，導致被上訴人廣州市對外經濟貿易委員會與海龍王公司之間沒有行政法律關系的錯誤判斷；第三，沒有注意到本案爭議的焦點實質上是確認珠江僑都公司設立的合法性，錯誤地假定僑都公司是合法的，得出上訴人海龍王公司取得投資資格需要得到珠江投資公司等一致同意的錯誤認定；第四，沒有注意到上訴人海龍王公司對取得投資資格的合法性追求。珠江僑都公司的設立是違法的，海龍王公司要合法取得投資資格不應通過與珠江投資公司等協商，采取轉讓股權的方式，而是接受政府指定的開發公司三聯公司的邀請，與三聯公司協商。因此，233號通知與海龍王公司有法律上的利害關系，一審裁定認定事實錯誤，適用法律和司法解釋不準，請求最高人民法院撤銷一審裁定，指令廣東省高級人民法院審查上訴人的訴訟請求。

被上訴人廣州市對外經濟貿易委員會答辯稱：上訴人海龍王公司的上訴理由與事實不符，錯誤理解行政訴訟有關制度，一審裁定應當維持。主要理由有：第一，起訴人與被訴具體行政行為應當存在事實上和法律上的聯系，一審法院在訴訟過程中對原告資格進行審查，在程序上是合法的；第二，海龍王公司支付的款項是其與該項目一方投資者之間的民事債權，與廣州市對外經濟貿易委員會沒有法律上的聯系。第三，海龍王公司沒有取得合法投資權的真實原因不是行政阻攔，而是沒有與現有股東最終達成合作，233號通知與上訴人海龍王公司之間不存在法律上的利害關系，233號通知沒有侵犯上訴人的公平競爭權，海龍王公司對該行為沒有資格起訴。第四，籌委會是一個臨時工作機構，對于征地和投 資等重大問題的職能是“進行指導和協調”，而不是審批。涉外投資方面審批權屬于被上訴人廣州市對外經濟貿易委員會，其他機構不能取代。籌委會沒有賦予上訴人海龍王公司投資權。

一審第三人廣州市人民政府僑務辦公室答辯稱：海龍王公司的上訴理由曲解了行政訴訟的有關法律制度，缺乏事實依據和法律依據。其上訴請求應予駁回。主要理由有：上訴人海龍王公司在珠江僑都項目中未取得合法的投資資格，也沒有實際進入該項目的平等競爭，其在該項目中沒有任何的財產性利益。珠江僑都籌備委員會的會議紀要沒有賦予海龍王公司對珠江僑都項目的投資權。

一審第三人廣州三聯華僑房地產有限公司答辯稱：一審認定事實清楚，適用法律正確，裁定正確。主要理由有：海龍王公司不具有參與競爭的主體資格條件和時間條件，海龍王公司支付給三聯公司6000萬元不等于其在合作項目中享有財產性利益，海龍王 公司在珠江僑都項目中不具有平等競爭權。珠江僑都公司是合法成立的公司，僑都公司始終合法存在，海龍王公司認為233號通知使“非法”的僑都公司“復活”，從而影響了海龍王公司利益的觀點是錯誤的。

一審第三人廣東珠江投資有限公司答辯稱：珠江僑都項目 開發經營權早在海龍王公司成立之前已經確立。海龍王公司從未向珠江僑都項目作過投入，海龍王公司上訴狀中所指的“協議”和“投入”，是海龍王公司與三聯公司單方發生的民事行為。233號通知僅涉及珠江僑都公司和廣州僑豐房地產有限公司及該兩公司的股東，也沒有侵犯海龍王公司的平等競爭權。因此，一審法院裁定認定事實清楚，適用法律恰當，處理正確。

一審第三人廣州珠江僑都房地產有限公司答辯稱：海龍王公司在珠江僑都項目中不具有合法的投資主體資格，在該項目中 具有平等競爭的權利，也不具有財產性利益。海龍王公司的投資行為受阻的原因不是233號通知，而是海龍王公司缺乏后續資金，不具有投資該項目的能力，與233號通知無關。籌委會紀要屬于不具有強制力的行政指導行為，不是行政決定，對外不具有法律效力。珠江僑都公司是依法成立的公司，其合法性不容置疑。因此，海龍王公司的上訴理由缺乏事實基礎，海龍王公司依據民事法律行為和行政指導行為不能證明其與233號通知之間存在法律上的利害關系，一審法院的裁定正確。

一審第三人英屬處女群島廣大投資有限公司答辯稱：海龍王公司認為233號通知侵犯其平等競爭權，要求撤銷一審裁定的上訴理由，缺乏事實和法律依據。廣大投資公司作為外國投資者，在中國境內的投資及合法權益應受到中國政府和法院的保護。一審期間，當事人向法院提供的主要證據有：廣州市對外經濟貿易委員會作出的337號批復、6號批復、9號批復、三聯公司、珠江投資公司和廣大投資公司簽訂的《合作開發經營珠江僑都房地產合同》及其章程、三聯公司與海龍王公司簽訂的《協議書》、《關于審議市人民政府辦理市九屆人大三次會議第42號議案實施方案的決議》、《珠江僑都籌委會會議紀要》、廣州市對外經濟貿易委員會作出的143號通知、233號通知。上述證據隨案卷移送到本院，經本院審查核實，可以作為認定本案事實的依據，本院根據上述證據所認定的事實與原裁定無異。

本院認為：上訴人海龍王公司根據其與三聯公司簽訂的協議書，付給三聯公司6000萬元，作為對珠江僑都項目的投資，使雙方的協議得到部分履行。因三聯公司只是珠江僑都公司投資三方中的一方，無權決定海龍王公司參加珠江僑都項目的開發。這一事實說明海龍王公司與三聯公司形成一定的民事法律關系，而不能證明海龍王公司在珠江僑都公司中占有股份。海龍王公司沒有與珠江僑都項目的各方簽訂合作合同和章程，也沒有按照《中華人民共和國中外合作經營企業法》的有關規定經審查批準加入珠江僑都公司。因此，上訴人海龍王公司以在珠江僑都公司中占有股權為由，認為廣州市對外經濟貿易委員會針對珠江僑都公司作出的233號通知，與其具有法律上的利害關系的上訴理由不能成立。廣州市人民代表大會常務委員會《關于審議市人民政府辦理市九 屆人大三次會議第42號議案實施方案的決議》中明確：“市人民政府應建立一個有權威的新僑村建設工作機構，負責對新僑村的規劃和重大項目設計的審定，對征地和投資等重大問題進行指導和協調”。因此，按照該決議成立的珠江僑都項目籌委會是一個指導和協調機構，與被上訴人廣州市對外經濟貿易委員會之間不存在隸屬關系。籌委會的紀要只具有行政指導性質，不具有強制力，該紀要中關于“同意海龍王公司參加珠江僑都項目的投資”的內容，不能改變珠江僑都公司各方的法律地位。海龍王公司只有通過與珠江僑都公司各方談判，并經過主管機關依照法定程序予以審批，成為珠江僑都公司的股東，方可擁有對珠江僑都項目的投資開發權。上訴人海龍王公司認為籌委會紀要使233號通知與其形成法律上的利害關系的上訴主張不能成立。珠江僑都公司是開發建設珠江僑都房地產的項目公司，上訴人海龍王公司未獲得對珠江僑都項目的投資權，其與珠江僑都項目的投資者之間沒有形成法律上的競爭關系。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條第（一）項中的“公平競爭權”，必須是受法律保護的合法權益。上訴人海龍王公司認為被上訴人廣州市對外經濟貿易委員會作出的233號通知侵犯其公平競爭權的上訴理由不能成立，其與被上訴人廣州市對外經濟貿易委員會作出的233號通知沒有法律上的利害關系。[Page]

綜上，海龍王公司提起行政訴訟缺乏事實根據一審裁定認定事實清楚，適用法律正確，經本院審判委員會討論，根據《中華人 民共和國行政訴訟法》第四十一條第（三）項、第六十一條第（一）項的規定，裁定如下：

駁回上訴，維持原裁定。

二審案件受理費100元，由上訴人廣州市海龍王投資發展有 限公司負擔。

本裁定為終審裁定。

審判長 岳志強

代理審判員 馬永欣

代理審判員 甘雯

二00二年五月二十二日

書記員 王達