如何避免土地征收中的非法操作憲法修正案從根本制度上確立了土地征收與補(bǔ)償制度，但到目前為止，對(duì)土地征收的范圍、原則、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和分配等問(wèn)題還沒(méi)有統(tǒng)一明確的規(guī)定。在具體操作中，地方政府部門要明確征地范圍，編制征地程序，根據(jù)區(qū)域情況制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和分配原則?；诂F(xiàn)行土地征收制度的弊端，有必要進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)行土地征收制度的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，針對(duì)實(shí)踐過(guò)程中反映出來(lái)的種種弊端，提出了相應(yīng)的政策建議。首先，以法律的形式明確征地范圍、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和分配原則，避免政府部門在征地過(guò)程中的違規(guī)操作。其次，針對(duì)農(nóng)民在征地中的各種損失，細(xì)化補(bǔ)償費(fèi)的分類，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益。另外，在土地征收過(guò)程中，要加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督，增加土地使用權(quán)的無(wú)形交易成本，防止土地使用權(quán)的無(wú)形交易，加大法律法規(guī)對(duì)土地使用權(quán)的約束；以提高土地利用效率在征地過(guò)程中，要公開征地信息，召開征地聽證會(huì)，通過(guò)多種方式將農(nóng)民納入征地決策體系，以減少征地過(guò)程中的交易成本。根據(jù)《土地管理法》，土地出讓必須嚴(yán)格程序，符合土地利用總體規(guī)劃，并根據(jù)征地性質(zhì)（基本農(nóng)田或一般農(nóng)田）和需求面積逐級(jí)報(bào)批。然而，地方政府在地方利益最大化的前提下奉行招商引資、優(yōu)先建設(shè)的戰(zhàn)略，這與大規(guī)模征地必須報(bào)國(guó)家批準(zhǔn)的剛性約束直接沖突。在這種利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府開始以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為借口，甚至以“發(fā)展是硬道理”為由，無(wú)視國(guó)家土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)的要求，實(shí)施“項(xiàng)目跟著領(lǐng)導(dǎo)走，規(guī)劃跟隨項(xiàng)目，超越審批權(quán)限出讓土地”。

一些地方政府縱容甚至操縱違法用地，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立、擴(kuò)建開發(fā)區(qū)，以租代征，擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，非法占用基本農(nóng)田。清華大學(xué)土地研究組從國(guó)土資源部了解到的信息顯示，在地方政府違法批地、涉及政府的案件中，違法主體占80%，違法用地主體占80%。但地方政府違法批地的新特點(diǎn)是違法案件數(shù)量明顯減少，但總面積明顯增加，呈現(xiàn)出由西向北梯度轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。違法占地主要有兩種形式：一種是大量經(jīng)營(yíng)企業(yè)，特別是房地產(chǎn)企業(yè)，為謀取土地升值的潛在利益，違法占地、囤積大量土地。第二，國(guó)家開發(fā)區(qū)占地面積。目前，中國(guó)有6800多個(gè)工業(yè)園區(qū)。2003年，國(guó)家對(duì)各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行了改組，但一些地方以“產(chǎn)業(yè)基地”、“產(chǎn)業(yè)密集區(qū)”的名義變相設(shè)立“開發(fā)區(qū)”招商引資，一些被取消的開發(fā)區(qū)通過(guò)更名恢復(fù)活力。一些區(qū)縣“開發(fā)區(qū)”采取與國(guó)家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)“掛靠”的方式，爭(zhēng)取更大的發(fā)展空間。主要有兩種情況：一種是工業(yè)項(xiàng)目征收土地的“低價(jià)”協(xié)議轉(zhuǎn)讓。一些地方政府為了吸引更多的項(xiàng)目和投資，違反“協(xié)議出讓土地”的管理辦法，以“零地價(jià)”甚至“負(fù)地價(jià)”的價(jià)格出讓土地。隨著一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，一些西部地方政府在沒(méi)有規(guī)劃的情況下盲目簽訂協(xié)議，承諾為開發(fā)商提供大量開發(fā)用地。一些協(xié)議甚至提供了40-50平方公里的土地。因此，大量土地資源被少數(shù)企業(yè)壟斷，造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失。2007年9月28日，國(guó)土資源部發(fā)布了《國(guó)有建設(shè)用地招拍掛使用權(quán)管理?xiàng)l例》（國(guó)土資源部令[2007]39號(hào)），對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓范圍作出了明確規(guī)定，掛牌出讓的期限、出讓價(jià)款的支付和國(guó)有建設(shè)用地使用證的頒發(fā)，避免協(xié)議損失造成土地出讓的制度性損害。二是商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等六類商業(yè)用地違規(guī)“分批繳納”土地出讓金。2002年5月9日，國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓規(guī)定》（國(guó)土資源部令第11號(hào)），其中明確規(guī)定“受讓人按照出讓合同的規(guī)定繳納全部出讓金后，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)土地登記，取得土地使用權(quán)證書，取得土地使用權(quán)”。但在實(shí)際操作過(guò)程中，不少地方通過(guò)土地工程分期付款方式取得建設(shè)用地使用權(quán)證。開發(fā)商可以用有限的資金利用多個(gè)項(xiàng)目，并將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給金融機(jī)構(gòu)。

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