但與此同時(shí)，土地管理法在頒布實(shí)施過(guò)程中仍存在許多問(wèn)題有待完善。2004年8月，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第二修正案，進(jìn)一步完善了有關(guān)規(guī)定，總體立法存在滯后性，特別是對(duì)批準(zhǔn)的界定而地方國(guó)土部門(mén)的監(jiān)管職能，耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重下降，監(jiān)管不力。土地管理法頒布實(shí)施過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？如何改進(jìn)？

首先，地方政府是區(qū)域土地的管理者和審查者，也是土地征用的使用者和申請(qǐng)人，導(dǎo)致土地審批、隨意審批、占用耕地過(guò)程中的監(jiān)管制度存在嚴(yán)重缺陷，但同時(shí)，他們擁有完備的土地使用權(quán)，地方政府的審批程序?qū)映霾桓F。現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)區(qū)域土地管理部門(mén)的經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有明確的界定。國(guó)土資源管理部門(mén)隸屬于政府。干部任用由地方領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。國(guó)土資源管理部門(mén)不能對(duì)同級(jí)政府的征地、用地進(jìn)行監(jiān)督，也不可能查處政府的違法行為。司法機(jī)關(guān)管理范圍廣、范圍廣，對(duì)政府征地行為的監(jiān)督不夠（楊高玲、朱玉碧，2005）。只有把立法和監(jiān)管放在同一個(gè)位置，建立一整套自上而下的土地監(jiān)管機(jī)制，才能規(guī)范各級(jí)管理部門(mén)的行為。第二，《土地管理法》第三十一條指出：“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。經(jīng)批準(zhǔn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，由占用耕地的單位按照“占多墾少”的原則，負(fù)責(zé)開(kāi)墾相當(dāng)于占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的耕地；耕地不能復(fù)墾或者不符合要求的，由單位按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地復(fù)墾費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)資金用于復(fù)墾新增耕地。”即“占一補(bǔ)一”原則。在現(xiàn)實(shí)中，我們可以肯定，“占一補(bǔ)一”原則的直接后果是占用優(yōu)質(zhì)耕地，糧食產(chǎn)量絕對(duì)下降。由于土地肥力與區(qū)域質(zhì)量存在較大差距，優(yōu)質(zhì)耕地的開(kāi)發(fā)已經(jīng)足夠深入。如果只按數(shù)量來(lái)衡量占用耕地的補(bǔ)償，特別是其他地方的補(bǔ)償，耕地的補(bǔ)償基本可以確定，單位面積土地的產(chǎn)量高應(yīng)該比原來(lái)的耕地少。如果是公益性開(kāi)發(fā)，原則上可以考慮“占一補(bǔ)一”，但如果采用相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則屬于非公益性開(kāi)發(fā)，特別是商業(yè)開(kāi)發(fā)，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高爾夫球場(chǎng)建設(shè)、商務(wù)區(qū)建設(shè)等，開(kāi)發(fā)商在利益驅(qū)動(dòng)下，很容易形成不可抗拒、無(wú)法彌補(bǔ)的優(yōu)質(zhì)耕地占用。目前，我國(guó)耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重下降，人均占有量和總規(guī)模均落后于世界100。作為一個(gè)人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地的異常減少是一個(gè)非常危險(xiǎn)的信號(hào)，直接關(guān)系到我國(guó)的糧食問(wèn)題和國(guó)防安全。面對(duì)我國(guó)土地資源稀缺的現(xiàn)狀，更為嚴(yán)厲的土地征收政策和法律應(yīng)該盡快實(shí)施，應(yīng)該盡快頒布實(shí)施。第三，《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“被征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。耕地征用補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、地上附著物和苗木補(bǔ)償。耕地征用補(bǔ)償費(fèi)為耕地征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為耕地征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但被征收耕地每公頃最高安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不得超過(guò)征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的總和不得超過(guò)征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。”問(wèn)題是，因耕地流失造成的生產(chǎn)損失，難以按照上述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最高補(bǔ)償金額及時(shí)補(bǔ)償農(nóng)民，使失地農(nóng)民難以維持原有的農(nóng)業(yè)收入。特別是在“政府定價(jià)”和“協(xié)調(diào)定價(jià)”中，沒(méi)有規(guī)定用哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)估算房屋的價(jià)值，農(nóng)民應(yīng)該得到的補(bǔ)償就大大減少了。據(jù)浙江省有關(guān)部門(mén)測(cè)算，按照目前杭州市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月300元計(jì)算，現(xiàn)行的合法征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只夠農(nóng)民維持8年的生活；如果他們參加社會(huì)保險(xiǎn)，就不是保險(xiǎn)費(fèi)用的一半（李培軍，2004）。補(bǔ)償?shù)某踔允蔷S持農(nóng)民原有的生活水平，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，農(nóng)民的收入也在不斷增加。以目前的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)估計(jì)未來(lái)的動(dòng)態(tài)壽命，并不是一種發(fā)展和進(jìn)步的策略。

第四，我國(guó)對(duì)土地占用造成的環(huán)境和資源問(wèn)題的輿論和社會(huì)監(jiān)督不夠。對(duì)于土地建設(shè)中的不規(guī)范甚至違法行為，媒體的報(bào)道僅限于披露，而忽視了進(jìn)一步的跟蹤調(diào)查和監(jiān)督。土地征收的利益驅(qū)動(dòng)巨大，難以對(duì)違法者形成實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督威懾。在整體管理中忽視了群眾資源，特別是與征地直接相關(guān)的農(nóng)民參與。《土地管理法》第四十六條指出：“國(guó)家征用土地的，由縣級(jí)以上地方人民政府依照法定程序批準(zhǔn)后公告實(shí)施。”第四十八條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，聽(tīng)取被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)，“這在一定程度上體現(xiàn)了農(nóng)民的參與。但征地補(bǔ)償方案只有在公告通過(guò)后才告知當(dāng)事人，補(bǔ)償方案確定后才征求農(nóng)民意見(jiàn)，這否定了農(nóng)民參與討論、協(xié)商和實(shí)施的全過(guò)程。因此，只有賦予公民特別是直接利益相關(guān)者足夠的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)行多渠道、多形式的監(jiān)督體系，才能從根本上防止亂象的發(fā)生。法制建設(shè)是一個(gè)逐步完善和發(fā)展的過(guò)程。對(duì)于處于快速發(fā)展期的農(nóng)業(yè)大國(guó)中國(guó)來(lái)說(shuō)，與土地建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)顯得尤為重要和艱巨。因此，要積極應(yīng)對(duì)建設(shè)過(guò)程中遇到的諸多問(wèn)題，盡快完善和完善現(xiàn)行法律中存在的各種問(wèn)題，加快土地管理法的建設(shè)，加快法律制度特別是征地制度的創(chuàng)新和改革，才能真正加強(qiáng)土地管理，維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，保護(hù)和開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，有效保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。你知道嗎