無(wú)償收回閑置出讓國(guó)有土地使用權(quán)，屬《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條所規(guī)定的情形。那么，如何認(rèn)定無(wú)償收回閑置出讓國(guó)有土地使用權(quán)的性質(zhì)呢?筆者認(rèn)為，該行為是一種行政處罰行為。

原國(guó)家土地管理局1997年10月30日《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見(jiàn)》第五條明確規(guī)定，依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條(現(xiàn)為第二十六條)的規(guī)定，超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，人民政府或者土地管理部門(mén)依法無(wú)償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。該意見(jiàn)第六條則明確，依照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)無(wú)償收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。

既然收回閑置出讓國(guó)有土地使用權(quán)是一種行政處罰行為，那么國(guó)土部門(mén)在行使收回職責(zé)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)遵循《行政處罰法》的規(guī)定，按照行政處罰的程序進(jìn)行。

一、行使收回權(quán)的主體要合法

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條第二款規(guī)定，糾正“未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的”行為的主體，是土地行政主管部門(mén)。《閑置土地處置辦法》第五條明確，收回城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置國(guó)有土地使用權(quán)的主體是市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)，但在其作出收回決定前，需要報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。

二、收回閑置土地的程序要合法

收回閑置土地是涉及當(dāng)事人重大利益的行政處罰，除應(yīng)遵守《行政處罰法》第三十六條至第四十一條的規(guī)定外，還應(yīng)遵守《閑置土地處置辦法》第三條、第五條的特別要求，為避免程序違法。收回閑置土地應(yīng)遵循以下步驟：

立案。通知原土地使用權(quán)人。對(duì)土地閑置情況進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定并要求原土地使用權(quán)人限期舉證申辯。認(rèn)定事實(shí)后，下發(fā)《收回土地使用權(quán)告知書(shū)》。告知原土地使用權(quán)人有關(guān)人民政府或土地行政主管部門(mén)擬無(wú)償收回土地使用權(quán)的事實(shí)、理由和依據(jù);閑置土地已依法設(shè)立抵押權(quán)的，還應(yīng)當(dāng)告知抵押權(quán)人。

擬定閑置土地處置方案。告知原土地使用權(quán)人聽(tīng)證權(quán)利;聽(tīng)取原土地使用權(quán)人的陳述和申辯。原土地使用權(quán)人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。

處置方案報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。下發(fā)《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》，并送達(dá)原土地使用權(quán)人。告知原土地使用權(quán)人有申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利。

向社會(huì)公告收回土地使用權(quán)決定。等待原土地使用權(quán)人選擇救濟(jì)途徑。原土地使用權(quán)人對(duì)收回土地使用權(quán)決定有異議的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

終止。終止土地使用權(quán)出讓合同或者撤銷建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，注銷土地登記和土地證書(shū)，同時(shí)通知建設(shè)、規(guī)劃、房管等部門(mén)撤銷相關(guān)批準(zhǔn)文件。

三、調(diào)查須注意幾個(gè)具體問(wèn)題

根據(jù)國(guó)土資源部《對(duì)閑置土地有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的函》的解釋，閑置土地的起算時(shí)間為：土地使用權(quán)出讓合同對(duì)動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期有約定的，從約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期起算;土地有償使用合同對(duì)動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期沒(méi)有約定的，從合同生效日起算;已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的(劃撥用地)，從建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)頒發(fā)之日起算。

四、在收回出讓土地時(shí)要注意：

土地閑置的起算時(shí)間，以土地使用權(quán)出讓合同的約定期為依據(jù);出讓土地使用權(quán)的客體是國(guó)有土地使用權(quán)，且僅限于城鎮(zhèn)土地;“動(dòng)工開(kāi)發(fā)前必要的工作造成延遲開(kāi)發(fā)的”，應(yīng)指非行政機(jī)關(guān)的原因造成的延遲。

導(dǎo)致閑置的理由是否成立，要看出讓合同雙方在合同中，有沒(méi)有明確約定所出讓的土地是土地儲(chǔ)備中心或土地開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行前期拆遷，并按城市總體規(guī)劃完成三通一平即路通、水通、電通、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施配套的“熟地”;如果沒(méi)有約定或出讓的就是“生地”，那么，“動(dòng)工開(kāi)發(fā)前必要的工作造成延遲開(kāi)發(fā)的”就不是行政機(jī)關(guān)自身的原因造成的延遲。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條第二款的規(guī)定，判斷土地開(kāi)發(fā)者是否開(kāi)發(fā)，不能只看有沒(méi)有開(kāi)發(fā)，還要看是否按約定內(nèi)容進(jìn)行開(kāi)發(fā)、是否有資金按期投向項(xiàng)目、投資額與項(xiàng)目是否相適應(yīng)，以防止開(kāi)發(fā)人用建設(shè)的形式掩蓋閑置的實(shí)質(zhì)。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條第二款和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確：土地使用權(quán)出讓合同約定的期限和條件，是強(qiáng)制性規(guī)定，土地開(kāi)發(fā)者必須遵行;土地使用權(quán)出讓合同雙方的約定，可以成為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的依據(jù)。這是法律明文授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。