一、土地用途具體有哪些分類?

　　從土地用途看，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。具體來說，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等等;建設(shè)用地，是指建造建筑物、 構(gòu)筑物的土地，包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地等。而未利用地，是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括荒草地、鹽堿地、河流水面、湖泊水面、灘涂等。

　　二、對擅自改變用途和不按批準(zhǔn)用途使用土地的，依法應(yīng)如何處罰?

　　《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。這一規(guī)定僅是明確了義務(wù)，但法律沒有規(guī)定相對應(yīng)的法律責(zé)任條款，國土資源主管部門無法適用《城市房地產(chǎn)管理法》對改變用途問題進(jìn)行查處。

　　《土地管理法》第80條規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交還土地，處以罰款。這一規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有明確適用范圍，缺乏可執(zhí)行性。“國有土地”應(yīng)是包含了國有農(nóng)用地、國有建設(shè)用地、國有未利用地的，那么這里的“用途”是什么含義，是寬泛理解的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)建設(shè)用途，還是指工業(yè)、房地產(chǎn)、商業(yè)、旅游等具體建設(shè)用途?因法律規(guī)定的不明確，這一條規(guī)定，國土資源主管部門實踐中很難執(zhí)行。比如，某企業(yè)通過依法出讓方式取得的一塊工業(yè)用地，后因城市規(guī)劃調(diào)整或者企業(yè)投資方向調(diào)整等原因，將該地塊改用于房地產(chǎn)開發(fā)，但未依法辦理變更用途的審批手續(xù)。對此，國土資源主管部門是否應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土地管理法》第80條規(guī)定，責(zé)令交還土地，處以罰款呢?企業(yè)已經(jīng)支付土地出讓金的國有建設(shè)用地，因具體用途的改變，而責(zé)令其退還土地，明顯不合理，也很難執(zhí)行。

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37、38、39、40條規(guī)定，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，以劃撥、出讓方式取得國有建設(shè)用地的，建設(shè)者要依法辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并嚴(yán)格按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)。該法第64條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè);尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價5%以上10%以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價10%以下的罰款。可以看出，對用地者依法取得的國有建設(shè)用地具體用途變更問題的管理和處罰，應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門處理。

　　從上述法律規(guī)定看，擅自改變土地用途的法律責(zé)任規(guī)定不盡一致，需要相應(yīng)的銜接和法律競合。