[摘要]我國(guó)加入WTO后，反壟斷特別是反行政壟斷的緊迫性日益增強(qiáng)。行政壟斷實(shí)際上是個(gè)復(fù)合性概念，包括行政主體的行政壟斷行為與市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)壟斷兩個(gè)部分。其中行政壟斷行為實(shí)質(zhì)上是行政主體濫用經(jīng)濟(jì)行政權(quán)排斥、妨礙、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行政違法行為，屬于典型的行政法問(wèn)題。從行政法學(xué)視野探討行政壟斷的內(nèi)涵、特征、表現(xiàn)形式及其規(guī)制路徑，有利于彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界傳統(tǒng)反壟斷體制在規(guī)制行政壟斷方面存在的不足。

[關(guān)鍵詞]行為；行政壟斷；行政法；思考

壟斷是競(jìng)爭(zhēng)的天敵，反行政壟斷更是我國(guó)反壟斷的重點(diǎn)與難點(diǎn)。由于行政壟斷與WTO非歧視、國(guó)民待遇、透明度等基本原則的內(nèi)在精神根本抵觸，因此，規(guī)制行政壟斷的成效成為我國(guó)加入WTO后政府能否適應(yīng)WTO游戲規(guī)則的關(guān)鍵所在。目前我國(guó)對(duì)于規(guī)制行政壟斷的探討主要集中在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界進(jìn)行，并且局限于傳統(tǒng)反壟斷的體制框架。我們認(rèn)為形成行政壟斷的關(guān)鍵因素是行政主體排斥、限制、妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行政壟斷行為，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)行政自由裁量權(quán)的濫用，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的極端形式，是典型的行政法問(wèn)題，行政法學(xué)界應(yīng)重視對(duì)于行政壟斷的研究。筆者試圖從經(jīng)濟(jì)法學(xué)界對(duì)于行政壟斷的研究現(xiàn)狀入手，探討從行政法學(xué)視野規(guī)制行政壟斷的意義。

一、有關(guān)行政壟斷概念的再思考

正確界定行政壟斷的內(nèi)涵是深入認(rèn)識(shí)行政壟斷的邏輯起點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界關(guān)于行政壟斷內(nèi)涵的觀點(diǎn)頗多，代表性的觀點(diǎn)有如下幾種：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是通過(guò)行政手段和具有等級(jí)性的行政組織維持的壟斷[1]。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是憑借行政權(quán)力而形成的壟斷[2]。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是國(guó)家經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)和地方政府濫用行政權(quán)力排除、妨礙和限制競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)之間的合法競(jìng)爭(zhēng)[3]。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是行政權(quán)力加市場(chǎng)力量形成的特殊壟斷[4]。

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為行政壟斷是政府及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為[5]。

上述經(jīng)濟(jì)法學(xué)界關(guān)于行政壟斷內(nèi)涵的界定表面上似乎差異不大，但實(shí)際上經(jīng)濟(jì)法學(xué)界關(guān)于行政壟斷內(nèi)涵的爭(zhēng)論非常激烈。分歧主要在以下三個(gè)方面：一是行政壟斷是否有合法與非法之分。有的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是憑借公共權(quán)力來(lái)排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的一種表述，并不以違法為前提[6].有的學(xué)者則認(rèn)為行政壟斷是一種濫用行政權(quán)的非法行為，是因政府支持而妨礙企業(yè)自由的非法壟斷[7].二是行政壟斷指的是一種行為還是一種狀態(tài)。傳統(tǒng)反壟斷的政策方法有結(jié)構(gòu)方法（狀態(tài)）和行為方法等基本方法。受之影響，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界有的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷指向的對(duì)象是政府及其所屬部門(mén)的濫用行政權(quán)的行政行為；有的學(xué)者則認(rèn)為行政壟斷是指壟斷市場(chǎng)的狀態(tài)，而不考慮行政行為合法與否；有的學(xué)者則認(rèn)為行政壟斷即指向行政行為又指向壟斷狀態(tài)。三是行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷、自然壟斷與國(guó)家壟斷是否可以做出明確的界分。經(jīng)濟(jì)法學(xué)界有的學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)提行政壟斷的說(shuō)法，指出所謂行政壟斷與國(guó)家壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷、自然壟斷的劃分并不科學(xué)，從邏輯和實(shí)踐上區(qū)分三者都沒(méi)有根據(jù)[8\].大部分學(xué)者則認(rèn)為行政壟斷與國(guó)家壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和自然壟斷可以做出區(qū)分。

追本溯源，我們認(rèn)為產(chǎn)生上述分歧的原因之一在于對(duì)壟斷一詞的理解，法學(xué)中的壟斷一詞來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)，但是兩者的范圍又不完全一致。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，壟斷通常指少數(shù)大企業(yè)或若干企業(yè)聯(lián)合獨(dú)占市場(chǎng)，是一種利弊兼有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。哈耶克認(rèn)為壟斷有善惡之分，真正具有危害的，實(shí)際上并不是壟斷本身，而是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的禁止，一種以卓越表現(xiàn)為基礎(chǔ)的壟斷乃是值得完全稱(chēng)道的。在反壟斷法中所指的壟斷是在一定范圍限制有效競(jìng)爭(zhēng)、違反規(guī)模經(jīng)濟(jì)、損害公共利益的“惡”的壟斷，一般不包括經(jīng)濟(jì)學(xué)中“善”的壟斷。產(chǎn)生上述分歧的原因之二是界定行政壟斷的邏輯思路本身值得質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)法學(xué)界界定行政壟斷的一個(gè)基本邏輯思路是在區(qū)分經(jīng)濟(jì)壟斷與行政壟斷的前提上認(rèn)為經(jīng)濟(jì)壟斷是市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)權(quán)利濫用形成的壟斷，行政壟斷是行政主體行政權(quán)的運(yùn)用（合法與非法）而形成的壟斷，并且多將行政壟斷的主體要件概括為地方各級(jí)政府和中央至地方的各級(jí)政府部門(mén)。仔細(xì)推敲，實(shí)際上將行政壟斷的主體僅概括為行政主體、將行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷完全分開(kāi)并不妥當(dāng)。行政壟斷確因行政權(quán)的濫用引起，而形成和維持壟斷狀態(tài)的并不是行使行政權(quán)的政府及所屬部門(mén)而是因行政權(quán)濫用而獲益的當(dāng)?shù)嘏c本行業(yè)的市場(chǎng)主體，這種壟斷本質(zhì)也是經(jīng)濟(jì)壟斷。基于此，可以認(rèn)為行政壟斷是一個(gè)復(fù)合概念，從過(guò)程的角度看行政壟斷包括兩個(gè)階段，即行政主體的行政壟斷行為和市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)壟斷兩個(gè)階段。從兩個(gè)階段的關(guān)系來(lái)看，前者行政壟斷行為是后者的前提與基礎(chǔ)，解決違法的行政壟斷行為，后者的經(jīng)濟(jì)壟斷也迎刃而解。而行政壟斷行為作為行政違法行為的一種，實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)行政自由裁量權(quán)的濫用，而合理有效的規(guī)制經(jīng)濟(jì)行政自由裁量權(quán)正是行政法學(xué)的任務(wù)。