我國現(xiàn)行法律中關(guān)于行政訴訟舉證責任分配規(guī)則的規(guī)定主要在《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋(以下簡稱《若干解釋》)及《證據(jù)規(guī)定》中。行政訴訟中被告應(yīng)承擔舉證責任，《行政訴訟法》第32條、第43條、《證據(jù)規(guī)定》第6條對此分別作出了規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。概括而言，行政訴訟中被告方應(yīng)就下列三種情況承擔舉證責任：1、與被訴具體行政行為合法性有關(guān)的事實;2、作出被訴具體行政行為的法律依據(jù);3、當被告行政機關(guān)與原告之間因起訴時效問題發(fā)生爭議時，認為原告方起訴已超過法定起訴期限的事實。

可以看出，在我國確立了被告在行政訴訟中承擔主要舉證責任的分配責任原則，這一原則從表面看區(qū)別于“誰主張-誰舉證”的民事訴訟舉證責任原則，行政訴訟的特殊性就體現(xiàn)在這里。從形式上看原告處于主張者的地位，主張某一具體行政行為的違法性，而從事物的本質(zhì)上分析，“違法性”是和“合法性”相對應(yīng)的，分別從不同方面反映了具體行政行為的性質(zhì)。所以，從另一個角度分析，被告行政機關(guān)主張具體行政行為的合法性，就應(yīng)當承擔證明該具體行政行為合法性的舉證責任。因此，被告負主要舉證責任并不違背“誰主張-誰舉證”的一般原則①。行政訴訟確立被告對被訴具體行政行為的合法性負擔舉證責任主要基于下列原因：

1、由被告負擔舉證責任，是被告行政機關(guān)在行政程序中應(yīng)當遵守“先取證，后裁決”這一規(guī)則的必然要求。在行政程序中，行政機關(guān)在作出具體行政行為前，應(yīng)當認真調(diào)查、充分收集證據(jù)，在證據(jù)充分，事實清楚的基礎(chǔ)上正確適用法律，作出正確的行政行為。因此，一旦行政行為被訴，由作出該行為的被告負擔證明其行為合法性的責任，是合情合理的。

2、由被告負擔舉證責任，有利于發(fā)揮行政機關(guān)的舉證優(yōu)勢。在行政訴訟中，進行司法審查的核心問題是被訴具體行政行為的合法性，而該具體行政行為是由被告作出的，所以被告對該具體行政行為的證據(jù)最為了解。并且在行政程序中，被告行政機關(guān)處于主導地位，其行使職權(quán)無須征得公民、法人和其他組織同意，所以被告的舉證能力較原告強，由被告負主要舉證責任是公平原則在行政訴訟中的體現(xiàn)。

3、由被告負擔舉證責任，可以有效促進行政機關(guān)依法行政。要求被告行政機關(guān)對被訴具體行政行為合法性承擔舉證責任，實質(zhì)上是要求行政機關(guān)在行政訴訟程序之前的行政程序中應(yīng)當在具有事實根據(jù)和法律根據(jù)的前提下，作出具體行政行為。否則，其作出的具體行政行為就是違法的，面臨著其行為被撤銷或者其他否定性法律評價的后果。行政訴訟在承載解決法律糾紛的使命外，還承載了監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護處于弱者地位的行政相對人，通過行政訴訟程序來平衡行政程序中雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的責任，以實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)一致性的要求。

被告應(yīng)對其作出的具體行政行為的法律依據(jù)承擔舉證責任，這一點沒有什么爭議。但對于規(guī)范性文件是否屬于證據(jù)，理論和實踐中卻有不同的意見。一種意見認為，行政訴訟法沒有將規(guī)范性文件作為證據(jù)的種類加以固定，且其在性質(zhì)上也不具有證據(jù)的屬性，因此規(guī)范性文件不屬于證據(jù)，不適用證據(jù)規(guī)則;另一種意見認為，雖然法律沒有規(guī)定“法律規(guī)范文件”這一證據(jù)形式，但其實際上是書證的一種特別形式，只不過這種書證的原始制作人是法律規(guī)范文件的制定或者發(fā)布機關(guān)而已。筆者認為，當規(guī)范性文件作為被訴具體行政行為的法律依據(jù)使用時，不具有證據(jù)意義。對此，從《證據(jù)規(guī)定》第1條的規(guī)定也可看出，作為法律依據(jù)的規(guī)范性文件也沒有納入行政訴訟證據(jù)的范疇，足以證明。不過，審判實踐中應(yīng)注意的是，在被告提供的證明被訴行政行為合法性的全部事實證據(jù)中，不排除有些作為書證使用的、證明具體行政行為合法性事實的規(guī)范性文件，如證明被告執(zhí)法主體資格的規(guī)范性文件等②。

對由被告行政機關(guān)對原告起訴是否超過起訴期限負有舉證責任的理由如下：1、告知行政管理相對人訴權(quán)和起訴期限是行政機關(guān)的法定義務(wù)。因此，如果行政機關(guān)未告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限的，就應(yīng)當推定為行政相對人不知道訴權(quán)和起訴期限。如果要法院認定行政相對人知道訴權(quán)和起訴期限，就必須向法院提供證據(jù)以證明之。2、行政機關(guān)向行政相對人作出具體行政行為后，應(yīng)當向行政相對人發(fā)出具體行政行為文書，行政相對人應(yīng)當對該文書簽收，若拒絕簽收，行政機關(guān)工作人員應(yīng)當記錄在卷并由在場人簽字或蓋章予以說明。即使行政機關(guān)通過郵寄或公告方式送達，也應(yīng)有相應(yīng)的單據(jù)或書面存根加以佐證。3、雖然《行政訴訟法》未明確規(guī)定對原告的起訴是否超過期限負有舉證責任，但根據(jù)“誰主張，誰舉證”的通用法則，也應(yīng)當由被告行政機關(guān)對原告起訴是否超過起訴期限負舉證責任。