政府信息公開的主體即向政府信息公開的義務主體是誰

從《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱為《條例》)確立的政府信息公開制度可以看出，政府信息公開圍繞著“所涉信息是否為政府信息”——“政府信息是否屬于公開范圍”——“屬于公開范圍的政府信息由誰公開”——“公開主體如何公開”的邏輯主線而展開。故而，確定政府信息由誰公開(即政府信息的公開主體)既是政府信息公開工作的核心與關鍵，亦是我國政府信息公開制度的薄弱環節，亟需予以完善。

一方面，明確“政府信息由誰公開”的前置條件是必須肯定所涉信息屬于公開范圍的政府信息，在此過程中需進行“政府信息與否”與“公開范圍與否”的雙層判斷，具體涉及到《條例》第2、9、10、11、12、13、14條的規定，極易導致分歧。

另一方面，政府信息公開主體不明、分工不清的問題十分嚴重，雖然《條例》第17條確定了“誰制作誰公開、誰保存誰公開”，但是該原則性規定無法明確諸如“政府信息從其他行政機關獲取”、“多部門聯合制作”等特殊情況下的政府信息公開主體。

政府信息公開主體的現狀考察

行政機關的信息公開義務;至于法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，則在第36條以附則的形式加以規定。據此，行政機關與法律、法規授權的具有管理公共實務職能的組織都屬于政府信息公開主體。但鑒于法律法規授權組織是以“適用本條例”的表述規定于《條例》的附則之中，而其自身亦存在著諸如“是否需要將授權依據擴大至規章范疇”等特殊問題，囿于篇幅因素，本文不對授權組織加以論述，下文所稱的政府信息公開主體特指行政機關范疇。

(一)制度層面之考察

根據《條例》規定，政府信息公開行為分為主動公開和依申請公開兩類。主動公開是政府信息公開主體依據其職權，主動擁有的政府信息向社會公開。依申請公開是基于行政相對人提出申請，政府信息公開主體公開行政相對人指定的政府信息。公開主體通過主動或依申請公開政府信息，使得主動公開、依申請公開與政府信息之間構成公開行為和公開標的的關系。

我國以《行政訴訟法》為起點，伴隨著《國家賠償法》和《行政復議法》等法律的相繼頒布，行政救濟法律制度基本形成。與此同時，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等數部規范具體行政行為法律的頒布實施，具體行政行為法律制度亦得以不斷完善。在上述法律制度框架下，屬于具體行政行為的依申請公開行為并不缺乏制度規范，可以依據具體行政行為確定政府信息的制作、獲取機關，從而確定政府信息公開主體。

但對于沒有設定相對人權利義務的主動公開行為來說，確定政府信息公開主體就顯得相對困難，其依據在于行政機關應當履行的政府信息公開職責。目前我國作出政府信息公開“職責與否”的判斷依據主要來自于《條例》中有關“政府信息與否”與“公開范圍與否”的具體規定，而后者即是我國公開標的制度的重點內容。

作為公開標的的政府信息，可以是事實，可以是抽象行政行為，也可以是具體行政行為。就主動公開的范圍而言，《條例》第9條對于應當主動公開的政府信息范圍進行了明確列舉。《條例》第10條至12條的規定是對第9條的重點強調與具體化，內容沒有也不能超出第9條所規定的范圍，且都為列舉式。可以認為：列入上述規定的政府信息皆屬于主動公開范圍，而沒有列入上述規定的政府信息不屬于主動公開范圍。

同時，《條例》第14條第1—3款又規定了對于上述公開范圍基于保密審查機制的限制。就依申請公開的范圍而言，根據《條例》第13條規定，在第9條劃定的主動公開范圍之外，還存在著申請公開的范圍，而申請公開的范圍限制在于“自身生產、生活、科研等特殊需要”。此外，《條例》第14條第4款還規定了政府信息的不公開范圍及其例外。

由此可見，《條例》基于政府信息公開職責在政府信息公開范圍中劃定了“主動公開”、“依申請公開”和“不得公開”的三條邊界，但問題是這三條邊界內各有例外的特別限制，每一邊界在雙重限制規定下導致相互之間范疇或有重疊或有疏漏，三條邊界無法統一于周全政府信息的全部范圍，具體關系詳見圖1所示。因此，我國政府信息的上述公開標的制度不僅本身存在缺陷，而且這種制度缺陷也進一步加劇了政府信息公開主體難以確定的困境。

(二)司法實踐之考察

司法作為最后一道防線，更有利于深刻地揭示問題。政府信息公開訴訟通常是針對政府應該履行信息公開職責卻沒有履行或履行瑕疵的行為，鑒于行政訴訟的受案范圍，這種行為主要是指依申請公開行為。而且行政訴訟要求有明確的被告，這個被告即是依申請公開政府信息的行政機關。

因而政府信息公開主體的確定在行政訴訟中更多的是通過被告是否應當公開政府信息的形式表現出來——屬于被告公開范圍，被告應當公開，是公開主體;不屬于被告公開范圍，被告無公開義務，不是公開主體。

至于針對主動公開行為損害相對人合法權益而能夠提起行政訴訟的個別情形，僅可能基于行政機關履行政府信息公開職責不當而非不履行職責，此時政府信息公開主體的確定并不存在具體指向問題，而是依賴于政府信息公開職責的界限判斷公開范圍與否的問題。政府信息公開主體存在的問題也可以通過政府信息公開典型案例得到進一步證實。

(三)政府信息公開主體制度構建的路徑

通過上述的現狀考察可知，劃定行政機關政府信息公開范圍的依據在于政府信息公開主體的職責分工，故政府信息公開主體的明確離不開行政權力的行使，離不開依據政府信息公開主體行政職權、行政職責確定的“必須為”、“可以為”及“不能為”的邊界。

如果說屬于具體行政行為范疇的依申請公開行為還可以借助具體行政行為法律制度來規范行政機關的行政權力行使，那么作為主動公開范疇的行政機關權力行使該如何規范則成為無法回避的難題，現有的以《條例》為中心構建的我國政府信息公開法律制度更多是屬于行政程序層面的法律規制，并沒有涵蓋政府信息公開主體及其職責分工的必要制度。因此，我國政府信息公開主體問題存在的根源在于行政權力(行政職權和行政職責)的歸屬主體缺乏明確制度規制。

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