行政合同是指行政主體為了實現(xiàn)行政目的而與另一方當(dāng)事人就行政法上的權(quán)利義務(wù)互為意思表達并達成合意的法律行為，兼具行政性和契約性。它源于民事合同又不同于民事合同，區(qū)別之處在于行政合同涉及的主要是公益和私益之間的沖突與協(xié)調(diào)，在于它的行政性。從行政合同的定義也可以看出，行政機關(guān)與相對方訂立行政合同的目的是出于行政管理履行職責(zé)的需要,本質(zhì)上體現(xiàn)的是行政機關(guān)在公共領(lǐng)域的管理，最終結(jié)果是為了實現(xiàn)行政目標(biāo)。換句話說,行政職權(quán)構(gòu)成了行政合同產(chǎn)生的直接“源泉”，所以它的行政性要優(yōu)于契約性，行政性應(yīng)是其本質(zhì)屬性，契約性作為基本要素，居于從屬地位。由于行政職權(quán)在執(zhí)行中自上而下具有單向性、強制性與服從性特點,且從行政的其它角度來看,包含的內(nèi)容無不體現(xiàn)了行政的命令性與強制性,行政合同的“行政性”具有天然的特權(quán)思想。行政處罰介入行政合同過程也具有天然性、強勢性和正當(dāng)性，它是作為處于主導(dǎo)地位的合同一方當(dāng)事人所采取的一種行政管理方式，它是行政主體單方意志表示的表達行為，無須與對方當(dāng)事人協(xié)商，也不論行政相對人是否同意或接受。

2、必然性：行政合同優(yōu)益權(quán)行使的必然結(jié)果。

行政合同優(yōu)益權(quán)是指為了公共利益的實現(xiàn)，在行政合同的履行、變更或解除中，法律賦予行政主體種種行政權(quán)力，主要表現(xiàn)為簽訂合同選擇權(quán)、履行過程的指揮權(quán)、單方解除權(quán)、違約行為制裁權(quán)等。行政合同主體作出行政處罰的理由即是基于單方解除權(quán)和制裁權(quán)這兩項優(yōu)益權(quán)的行使。

行政主體締結(jié)行政合同的基本立足點是實現(xiàn)公共利益的最大化。社會不僅需要安全和秩序,社會福利和公共服務(wù)同樣不能缺少,公共利益的保證是行政合同優(yōu)益權(quán)存在的必然。行政合同制度和一般合同制度相比較,其精妙之處就在于通過行政特權(quán)保障了公益的優(yōu)先,又以對相對方利益的補償兼顧了私益,實現(xiàn)效率與公正的統(tǒng)一。現(xiàn)代行政理念下，當(dāng)公共利益與個人利益存在分歧時，必然要求公共利益優(yōu)先，公共利益優(yōu)先在行政合同中具體化為行政主體的行政優(yōu)益權(quán)。同時我們也要注意到：相對一方參加行政合同并非沒有自身的利益要求。互利，等價是契約的權(quán)利觀念，在行政合同中同樣有相對人的權(quán)利。“公共利益的實現(xiàn)不能純粹以犧牲相對一方的經(jīng)濟利益為代價，否則行政合同將失去對相對一方的吸引力”。然而，如果行政合同完全適用私法規(guī)則，則有利益驅(qū)動的“經(jīng)濟人”在合同中就會追逐個體利益而置公共利益于不顧。同時，由于權(quán)力天然具有侵略與擴張的本性，如果它的行使沒有有效的約束又會造成這樣的結(jié)果——行政合同等同于行政命令。這又回到了以國家強制力為后盾的行政權(quán)上。因此，行政主體的行政優(yōu)益權(quán)是維護社會共同利益必不可少的手段，法律不但應(yīng)當(dāng)允許行政主體擁有這樣的權(quán)力，而且應(yīng)當(dāng)是行政主體的義務(wù)。

3、行政處罰介入行政合同過程的悖論和釋然。

行政主體只有享有行政職權(quán)，才能與行政相對人就實現(xiàn)社會管理目標(biāo)的方式、步驟、結(jié)果達成相應(yīng)的協(xié)議，所以行政職權(quán)是行政合同的前提，同時這種行政職權(quán)所帶來的行政優(yōu)益權(quán)也成為行政合同的重要組成部分。然而，契約關(guān)系反映了締約主體之間的平等關(guān)系，雙方只有在權(quán)利義務(wù)對等、地位平等的基礎(chǔ)上不存在權(quán)力與服從、強迫與被強迫的不對等關(guān)系，才能保證意思的自由、主體的獨立。行政主體作為合同一方當(dāng)事人，又能依照職權(quán)對合同另一方當(dāng)事人作出行政處罰決定，所造成的雙方主體地位的不平等可能構(gòu)成對相對人正當(dāng)權(quán)益的侵害，與“自己不能作自己法官”的原則對立，與契約的平等精神形成了悖論。司法審查提供了一個解決悖論的平臺，通過將行政合同糾紛納入司法審查范圍，行政合同優(yōu)益權(quán)得以在行政法治理念的支配與控制之下行使，行政合同主體得以真正負(fù)起責(zé)任，由此給公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成的損害得以被相應(yīng)補救，行政合同這一新型的管理手段和方式也能真正實現(xiàn)行政管理之目的。