(一)什么是主要證據

要完善現行法的規定，首先必須明確什么是“主要證據”。本文認為，所謂主要證據是指這樣一種證據，對于一個待證事實來說，如果沒有它的話，待證事實就不可能成立。這樣界定“主要證據”的理由是：促使執法者對待證事實產生確信心理狀態的首要因素就是待證事實存在的必要條件。如果沒有這種必要條件，這種確信是不可能形成的，這是符合認識規律的。以前文所舉案例分析：

對于某甲銷售假藥這個待證事實來說，如果缺乏證明藥是假藥，以及藥是某甲藥店的這兩個事實的證據，某甲銷售假藥的事實就不可能成立。具體來說，如果沒有藥品檢驗報告(藥是假的)和現場檢查筆錄、先行登記保存物品清單(藥是某甲藥店的)這幾個證據，某甲銷售假藥的事實就不可能成立。所以藥品檢驗報告、現場檢查筆錄、先行登記保存物品清單就是證明某甲銷售假藥的主要證據。

(二)主要證據基本充足、主要證據充足、已有主要證據

《行政訴訟法》提出的“不屬于主要證據不足”的證明標準如何作更明確的界定，如何使之具有可操作性呢?

本文認為，首先應當按照處罰對相對人權益影響大小分不同情況進行討論，具體而言，就是按照《行政處罰法》規定的三種適用不同程序的案件分類進行分別討論，這樣做，有利于證明標準與行政處罰法規定的不同的事實認定程序相適應。因此，行政處罰證明標準應當有三個。

其次，行政處罰的證明標準本身應當包含具有一定可操作性的規則，否則又會給行政機關帶來新的困惑。而這個規則，應當體現為主要證據——推定事實——反證——排除反證的過程。

現按照上述思路分析如下：

1、對于不適用聽證程序、簡易程序的案件來說，“不屬于主要證據不足”應當界定為主要證據基本充足。

主要證據基本充足是指：對一個待證事實來說，行政機關只要掌握了主要證據，該待證事實就推定存在;當相對人不能提出反證或者提出的反證不足以否定上述推定存在的待證事實的可能性時，行政機關就可以認定該待證事實。

2、對于適用聽證程序的案件來說，“不屬于主要證據不足”應當界定為主要證據充足。

主要證據充足是指：對一個待證事實來說，行政機關掌握了主要證據，相對人如果提出反證，行政機關就應當對反證支持的新的待證事實進行調查，如果依本行業知識判斷，新的待證事實存在的蓋然性較高，而行政機關的上述調查不足以否定新的待證事實時，行政機關不能認定待證事實;如果依本行業知識判斷，新的待證事實存在的蓋然性較低，而行政機關的上述調查證明新的待定事實有不存在的可能時，行政機關就可以認定該待證事實。

3、對于適用簡易程序的案件來說，“不屬于主要證據不足”應當界定為已有主要證據。

已有主要證據比較好操作，只要行政機關掌握了主要證據，且主要證據是真實的、正確的，就可以認定待證事實。在此，“主要證據——推定事實——反證——排除反證”的過程并不完整。適用簡易程序案件的處罰非常輕，而且大多是執法人員當場發現違法行為，當場進行處罰的，執法人員作為案件事實的直接感知者，又掌握了主要證據，其對違法事實的認識過程就不同于其他兩類案件，對違法事實的確信也比較容易形成。因此只要掌握了主要證據，就可以認定事實了。如果將這類案件做與其他兩類案件同樣的要求，簡易程序也就不能發揮自身的作用了。