行政不作為是相對于行政作為而言的，同行政作為存在合法與違法兩種可能的情形相比，行政不作為只能是違法的。盡管行政不作為是一種徒具表象而不具有實質內容的“中空”行政行為，但與違法行政作為相比，其侵害性更具隱蔽性.

行政不作為之界定

對于行政不作為之界定，目前理論界還沒有形成一致的觀點。歸納起來，大致有以下幾種：第一，行政不作為是指行政主體及其工作人員有某種作為的法定義務，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為，其后果表現為行政主體及其工作人員末依法應作為行為，因而必定是違的法;第二，行政不作為是指行政主體負有某種法定的作為義務，在應當為之且可能為之的情況下，卻拒絕履行的一種行為方式;第三，行政不作為是指行政主體依公民、法人或其它組織的合法申請，應當履行相應的法定職責，卻不履行或拖延履行的一種行為方式;第四，行政不作為是指行政主體依行政相對人的合法申請應當履行能履行相應的法定職責，但卻不履行的行為形式。

上述觀點，歸納起來，基本上都是從行政主體與行政相對人兩者關系的角度出發來界定行政不作為的，所強調的是行政主體對行政相對人的合法申請末不怕犧牲行其應負的法定作為義務。很顯然，這些概的價值取向是以保護行政相對人的合法權益為核心的。這當然不能說其錯，但者以為，這樣的認識至少是有所偏漏的。誠然，行政主體的行政不作為主要地表現為對行政相對人的合法權益的侵犯，但也有可能出現不作為行為使行政相對人獲得不當利益而使國家利益受損的情形。若按上這理解，則只包括了行政不作為違法中的前一情形，而忽略了對后一種情形，而我國臺灣所修訂的《行政訴訟法》就真對后一種情形增加了維護公益訴訟的有關規定。

行政不作為是實質不為的違法行為。區分作為與不作為，不應該從存在論的角度來區分，否則就會落入身體動作的窠而不能真正的區分開作為與不作為。事實上，行政不作為是一個過程，而不僅僅是一種結果，確定行政不作為不僅要看行為的表象，而且要看行為是否有實質內容。我們認為，是否屬于實質不為的違法行為應一定的法律義務為評價標準，即基于社會生活中具體的法律關系而產生的一定要求。這種法律義務如果是要求行為主體應為，而行為主體竟不為，則構成行政不作為。筆者認為，這種提法似有違常理，因為，許多人對行政不作為的理解都是消極行為，但事實上，如果說從表現上看行為主體對其所應實行的行為抱消極態度，這倒可以理解，如果說行為主體的主觀動機方面消極則過于武斷了。

行政不作為界定價值取向最終著眼于以法行政的要求。強調行政主體職權、職責的行使與履行，而不單單從對相對人合法權益的救濟這一角度考慮，這樣，才能囊括行政不作為的種種表現。如果將行政不作為界定的根本目的定位在對相對人合法權益的保護上，就會將也有可能存在行政不作為的依職權行為、抽象行政行為、侵犯公共利益的行為等排除在外而不能涵蓋所有的抽象行政不作為行為，相應地，對于行政不作為的救濟也就不會是全面的。

賠償與否？

在國家賠償法修正案草案審議過程中，有意見提出將行政機關不作為納入國家賠償法的賠償范圍，但修改后的國家賠償法并沒有出現“行政機關不作為”的字眼。對此，武-增表示，這并不是說國家行政機關不作為的行政行為已經構成違法的，不屬于賠償范圍。

國家賠償法第三條是關于行政賠償的范圍，其中第五款是“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”。武-增說：“行政機關不作為構成違法的情形，可以適用這一條款。”

為什么在國家賠償法中沒有作出明確規定?武-增表示，主要是考慮到行政不作為在實踐中情況非常復雜，首先是要行政機關有作為的義務，并且可以行使職權，這是行政機關作為的一個前提。“行政機關不作為有一些限定的條件，在法律中規定比較困難，所以在條文中沒有明確表述。”武-增表示，對于具體案件，司法實踐中如果遇到這種情況，行政機關的不作為已經構成了違法，那么還是要承擔賠償責任的。