????新法公布以前出現(xiàn)的破產(chǎn)，職工債權(quán)優(yōu)先于擔保債權(quán)，破產(chǎn)人無擔保財產(chǎn)不足清償職工工資的，要從有擔保的財產(chǎn)中清償。在新法公布后，將優(yōu)先清償擔保債權(quán)，職工工資和其它福利從未擔保財產(chǎn)中清償。

　　新破產(chǎn)法引入國際通行的破產(chǎn)管理人制度，規(guī)定管理人主要由律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會中介機構(gòu)擔任，按照市場化方式進行運作。

　　引入重整制度，不對無償付能力債務(wù)人的財產(chǎn)立即進行清算，而是在法院的主持下由債務(wù)人與債權(quán)人達成協(xié)議，制訂重整計劃，規(guī)定在一定的期限內(nèi)，債務(wù)人按一定的方式全部或部分地清償債務(wù)，同時債務(wù)人可以繼續(xù)經(jīng)營其業(yè)務(wù)。

　　2006年8月27日，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱新破產(chǎn)法）在十屆全國人大常委會第二十三次會議上審議通過，這是中國轉(zhuǎn)型時期的標志性事件。破產(chǎn)法是中國新的經(jīng)濟憲法，對于市場經(jīng)濟主體而言，它是關(guān)乎“死”與再生的法律，解決的是市場退出與重整的問題。新的企業(yè)破產(chǎn)法，填補了市場經(jīng)濟規(guī)則體系中關(guān)于退出法與再生法的一大缺口，是一個歷史性的進步。新破產(chǎn)法在理念與制度方面有諸多的突破，本文著重談?wù)勂渲贫确矫娴木糯髣?chuàng)新與突破。

　　適用范圍擴大

　　1986年，中國推出了第一部破產(chǎn)法———《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》，但這部法律只適用于全民所有制企業(yè)，而且冠以“試行”二字。這一“試行”，一直試了20年。20年間，中國誕生了數(shù)以百萬計的個體、私營企業(yè)，它們都沒有破產(chǎn)的規(guī)則可循，債權(quán)人利益無法得到有效保障。

　　而新的破產(chǎn)法在第2條中規(guī)定：“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)。企業(yè)法人有前款規(guī)定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規(guī)定進行重整。”這就將破產(chǎn)法的適用范圍擴大到所有的企業(yè)法人，包括國有企業(yè)與法人型私營企業(yè)、三資企業(yè)，上市公司與非上市公司，有限責任公司與股份有限公司，甚至金融機構(gòu)。破產(chǎn)不再是國有企業(yè)的“專利”，國有企業(yè)的破產(chǎn)從行政破產(chǎn)走向市場化破產(chǎn)；政府由過去全面主導(dǎo)國企破產(chǎn)，到今后即使不是全部，至少也是絕大部分退出破產(chǎn)事務(wù)，只在有限時間、有限范圍保留了它的作用(除了國企與金融機構(gòu)破產(chǎn)事宜，基本上已沒有政府的影子)。政府基本退出破產(chǎn)事務(wù)，意味著所有企業(yè)將受到同一“劣汰”原則的約束，國有企業(yè)的特殊地位不復(fù)存在。市場里的投資、交易將更為公平，優(yōu)勝劣汰的競爭法則將有效發(fā)揮作用。市場中的利益格局和利益預(yù)期也將隨之發(fā)生重大變化。

????引入管理人制度

　　原破產(chǎn)法主要是由政府組成的清算組來承擔各種破產(chǎn)事宜，這種機制不市場化，也不專業(yè)化，還帶有政府干預(yù)的色彩。新破產(chǎn)法引入了國際通行的破產(chǎn)管理人制度，規(guī)定管理人主要由律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會中介機構(gòu)擔任，按照市場化方式進行運作。新破產(chǎn)法第24條規(guī)定：“管理人可以由有關(guān)部門、機構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會中介機構(gòu)擔任。人民法院根據(jù)債務(wù)人的實際情況，可以在征詢有關(guān)社會中介機構(gòu)的意見后，指定該機構(gòu)具備相關(guān)專業(yè)知識并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔任管理人。”這就將整個破產(chǎn)運作交由專業(yè)化人士來處理，使破產(chǎn)程序更符合我國市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。

????重視債權(quán)人自治

　　當債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，債權(quán)人可以向人民法院提出對債務(wù)人進行重整或者破產(chǎn)清算的申請。在債權(quán)人會議期間，債務(wù)人有義務(wù)列席債權(quán)人會議并如實回答債權(quán)人的詢問，人民法院受理破產(chǎn)申請后，債務(wù)人對個別債權(quán)人的債務(wù)清償無效。在選任和監(jiān)督管理人方面，新破產(chǎn)法第22條第二款規(guī)定：“債權(quán)人會議認為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情形的，可以申請人民法院予以更換。”#p#分頁標題#e#

　　管理人依照規(guī)定執(zhí)行職務(wù)，要接受債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會的監(jiān)督。另外，管理人還應(yīng)當列席債權(quán)人會議，向債權(quán)人會議報告職務(wù)執(zhí)行情況，并回答詢問。關(guān)于債權(quán)人委員會，新破產(chǎn)法第68條第二款規(guī)定：“債權(quán)人委員會執(zhí)行職務(wù)時，有權(quán)要求管理人、債務(wù)人的有關(guān)人員對其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)作出說明或者提供有關(guān)文件。”這就為保護債權(quán)人利益提供了重要保障。在重整程序中，債權(quán)人自治也發(fā)揮重要作用。債權(quán)人可以依法直接向人民法院申請對債務(wù)人進行重整，并且債權(quán)人會議對重整計劃草案享有表決權(quán)，對重整程序的進行具有決定性作用。

????引入重整制度

　　重整是指不對無償付能力債務(wù)人的財產(chǎn)立即進行清算，而是在法院的主持下由債務(wù)人與債權(quán)人達成協(xié)議，制訂重整計劃，規(guī)定在一定的期限內(nèi)，債務(wù)人按一定的方式全部或部分地清償債務(wù)，同時債務(wù)人可以繼續(xù)經(jīng)營其業(yè)務(wù)的制度。作為一種再建型的債務(wù)清償程序，在“促進債務(wù)人復(fù)興”的立法目的指導(dǎo)下構(gòu)建的重整制度，是一個國際化的潮流，它使得破產(chǎn)法不僅僅是一個市場退出法、死亡法、淘汰法，還是一個企業(yè)更生法、恢復(fù)生機法、拯救法。在提出破產(chǎn)申請后，陷入困境的企業(yè)依然有可能通過有效的重整避免破產(chǎn)。

　　新破產(chǎn)法第73條第一款規(guī)定：“在重整期間，經(jīng)債務(wù)人申請，人民法院批準，債務(wù)人可以在管理人的監(jiān)督下自行管理財產(chǎn)和營業(yè)事務(wù)。”由于重整制度具有對象的特定化、原因的寬松化、程序啟動的多元化、重整措施的多樣化、重整程序的優(yōu)先化、擔保物權(quán)的非優(yōu)先化和參與主體的廣泛化等特點，這就給了債務(wù)人企業(yè)一個自我拯救、重新開始的機會，平衡了債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益關(guān)系。

????規(guī)制破產(chǎn)不當行為

　　破產(chǎn)欺詐是各國破產(chǎn)法所嚴厲打擊的對象，在中國，破產(chǎn)案件中的欺詐逃債行為尤為嚴重。一些債務(wù)人利用破產(chǎn)程序策劃各種欺詐逃債行為，侵害債權(quán)人利益，損害職工利益，破壞經(jīng)濟秩序，有些還是在地方政府的支持、默許下進行的。為此，新破產(chǎn)法設(shè)置了較以前立法更為完善的撤銷權(quán)與無效行為制度。新破產(chǎn)法第31條規(guī)定，人民法院受理破產(chǎn)申請前一年內(nèi)，債務(wù)人具有無償轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)、以明顯不合理的價格進行交易、對沒有財產(chǎn)擔保的債務(wù)提供財產(chǎn)擔保、對未到期的債務(wù)提前清償?shù)摹⒎艞墏鶛?quán)等行為的，管理人有權(quán)請求人民法院予以撤銷。另外，新破產(chǎn)法第33條還規(guī)定，為逃避債務(wù)而隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、虛構(gòu)債務(wù)或者承認不真實的債務(wù)等涉及債務(wù)人財產(chǎn)的行為是無效的，這就在一定程度上對實踐中出現(xiàn)的“虛假破產(chǎn)”、“惡意破產(chǎn)”等行為進行了規(guī)制，從而更好地保護了債權(quán)人利益，維護了市場經(jīng)濟秩序，也為整個社會商業(yè)信用體制的建立和完善提供了重要的制度保證。

????強化破產(chǎn)責任

　　對于一般企業(yè)來說，它首先是市場中的債務(wù)人，應(yīng)該強調(diào)企業(yè)，尤其是其董事、監(jiān)事或者高級管理人員的破產(chǎn)責任，否則將導(dǎo)致企業(yè)信用喪失。以前破產(chǎn)法不完善的情況下，有的企業(yè)破產(chǎn)后，職工失業(yè)下崗、生活艱難，巨額債務(wù)無法清償，而企業(yè)的負責人卻無需承擔任何法律責任。針對這種情況，新破產(chǎn)法對破產(chǎn)責任作出了規(guī)定，并且和新《公司法》、新《證券法》規(guī)定的董事、監(jiān)事、高管人員應(yīng)盡的注意義務(wù)、勤勉盡責義務(wù)，《刑法修正案(六)》規(guī)定的虛假破產(chǎn)罪，都實現(xiàn)了對應(yīng)。企業(yè)的董事、監(jiān)事等經(jīng)營管理人員因為失職而致使企業(yè)破產(chǎn)的，將被追究刑事責任、民事責任、行政責任。新破產(chǎn)法第6條明確規(guī)定：“依法追究破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律責任。”第125條也規(guī)定：“企業(yè)董事、監(jiān)事或者高級管理人員違反忠實義務(wù)、勤勉義務(wù)，致使所在企業(yè)破產(chǎn)的，依法承擔民事責任。此外，有前款規(guī)定情形的人員，自破產(chǎn)程序終結(jié)之日起三年內(nèi)不得擔任任何企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員。”

　　擔保債權(quán)優(yōu)先職工債權(quán)#p#分頁標題#e#

　　對于擔保債權(quán)和職工債權(quán)的清償順序問題，新破產(chǎn)法采取了“新老劃斷”的辦法，規(guī)定在新法公布以前出現(xiàn)的破產(chǎn)，職工債權(quán)優(yōu)先于擔保債權(quán)，破產(chǎn)人無擔保財產(chǎn)不足清償職工工資的，要從有擔保的財產(chǎn)中清償。在新破產(chǎn)法公布后，將優(yōu)先清償擔保債權(quán)，職工工資和其他福利從未擔保財產(chǎn)中清償。這一獨創(chuàng)性規(guī)定，和中國國情密切相連，主要是考慮三方面的因素：第一，破產(chǎn)法與擔保法的關(guān)系，按照我們國家擔保法的規(guī)定，擔保抵押資產(chǎn)并不納入到破產(chǎn)清償順位當中，而是獨立于破產(chǎn)財產(chǎn)之外的資產(chǎn)；第二，市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，法律制度安排必須具有處理中國特色問題的智慧，對于復(fù)雜的職工債權(quán)問題的處理，既要考慮中國的現(xiàn)實情況，又要把它納入到市場經(jīng)濟法律的整體框架來考慮，職工的社會保障問題在今后應(yīng)更多地靠完善社會保障制度來解決；第三，金融機構(gòu)與債權(quán)人風險的考慮，如果擔保債權(quán)不能依法實現(xiàn)的話，對金融機構(gòu)等債權(quán)人將是一個巨大的打擊，金融機構(gòu)與債權(quán)人自身也有可能破產(chǎn)，那涉及的人群會更大。新破產(chǎn)法的規(guī)定既考慮了中國的歷史遺留問題的解決，又考慮了與國際慣例接軌。下一步要抓緊建立與此條文配套的破產(chǎn)保障基金，保護職工合法權(quán)益。

　???規(guī)定金融機構(gòu)破產(chǎn)程序

　　原來的破產(chǎn)法對金融機構(gòu)的破產(chǎn)問題沒有規(guī)定，隨著經(jīng)濟與資本市場的發(fā)展，近幾年，銀行與非銀行金融機構(gòu)的破產(chǎn)問題提上了議事日程。許多金融機構(gòu)經(jīng)營不善，虧損嚴重，極大侵害了廣大投資者與儲戶的合法權(quán)益。如近年來發(fā)生的大鵬證券、南方證券破產(chǎn)與德隆危機，即暴露了中國現(xiàn)有金融機構(gòu)潛在的破產(chǎn)危機。而且一些商業(yè)銀行和金融機構(gòu)每年新增的不良資產(chǎn)還在大量發(fā)生，如果沒有一個很好的破產(chǎn)機制的話，中央政府將會為這些所謂的金融機構(gòu)背上沉重的財政包袱。金融機構(gòu)的倒閉或破產(chǎn)涉及到千千萬萬普通民眾的家庭與生活，涉及到市場經(jīng)濟的金融秩序和社會的穩(wěn)定。因此，新破產(chǎn)法對金融機構(gòu)破產(chǎn)做出特別規(guī)定：商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等金融機構(gòu)出現(xiàn)資不抵債等破產(chǎn)情形的，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)可以向人民法院提出對該金融機構(gòu)進行重整或者破產(chǎn)清算的申請。對于銀行、券商、保險公司的破產(chǎn)問題，實際上商業(yè)銀行法等已經(jīng)作了一些規(guī)定。新破產(chǎn)法明確了，對不能支付到期債務(wù)的商業(yè)銀行、券商、保險公司，其接管、托管或破產(chǎn)清算、重整事宜，要分別報請有關(guān)監(jiān)管部門批準。

　??首提跨境破產(chǎn)問題

　　隨著全球資本流動加速，跨國投資大量發(fā)生，一個國家的破產(chǎn)裁決會對另外一個國家的債權(quán)人或者債務(wù)人產(chǎn)生重要影響。在中國很多跨境破產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)，像1998年的廣東國際信托投資公司破產(chǎn)案和2000年的廣東控股集團公司破產(chǎn)案，涉及了許多國際和海外的債權(quán)人，引來全世界對中國破產(chǎn)制度的矚目。中國原來采取的是屬地主義，對國外的一律不予承認。現(xiàn)在國際上正在進行破產(chǎn)法改革，特別是聯(lián)合國貿(mào)易法委員會下面成立了破產(chǎn)法小組，推出全球破產(chǎn)示范法；國際破產(chǎn)協(xié)會和世界銀行又共同推出了全球債權(quán)人應(yīng)共同遵守的十八項準則。基于這種考慮，新破產(chǎn)法規(guī)定，“依照本法開始的破產(chǎn)程序，對債務(wù)人在中華人民共和國領(lǐng)域外的財產(chǎn)發(fā)生效力”。同時，對于外國法院的破產(chǎn)裁決，在互惠、有司法協(xié)助或國際公約的條件下，中國法院也裁定承認和執(zhí)行。這樣的規(guī)定，采取的是一種有限的、有彈性、有張力的跨境破產(chǎn)原則，為下一步與世界上各國破產(chǎn)法接軌作了鋪墊。

　　總之，新破產(chǎn)法是中國第一部市場經(jīng)濟的破產(chǎn)法，對我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系的完善將會產(chǎn)生深遠的影響。這部法律從破產(chǎn)法立法而言已經(jīng)有了很大的進展，當然，它還只是一部針對企業(yè)法人的破產(chǎn)法，下一步要著手起草個人破產(chǎn)法。現(xiàn)在最重要的工作是加快完善新破產(chǎn)法的實施細則體系，為明年6月1日新破產(chǎn)法的實施做好準備。

　　（作者系全國人大財經(jīng)委企業(yè)破產(chǎn)法起草工作小組成員、中國政法大學教授）#p#分頁標題#e#

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