一、本法概述

　　(一)立法狀況

　　預(yù)算法是財(cái)政法的核心，而民主的財(cái)政是法治國(guó)家的基石，因此各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視預(yù)算立法，我國(guó)也不例外。1951年，政務(wù)院就頒布了《預(yù)決算暫行條例》，這個(gè)條例一直沿用了40年。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》;1994年第八屆全國(guó)人大第2次會(huì)議通過(guò)《預(yù)算法》，自1995年1月1日起施行。該法共分11章79條，章名分別為：總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。該法是我國(guó)第一部財(cái)政基本法律，它的頒布施行，對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全財(cái)政預(yù)算制度，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

　　(二)關(guān)聯(lián)法規(guī)闡釋

　　為了貫徹實(shí)施《預(yù)算法》，使之更具操作性，為預(yù)算及其監(jiān)督提供更為具體明確的行為準(zhǔn)則，國(guó)務(wù)院于《預(yù)算法》施行的同年頒布了《預(yù)算法實(shí)施條例》，分為8章79條。它根據(jù)預(yù)算法所確立的基本原則和規(guī)定，對(duì)其中的有關(guān)法律概念，以及預(yù)算管理的方法和程序等作了具體規(guī)定。同時(shí)，為了進(jìn)一步將預(yù)算活動(dòng)納入法治化的軌道，國(guó)務(wù)院還于1996年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，財(cái)政部也先后發(fā)布了《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》(1996年)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及法治條件下，財(cái)政資金的使用也與市場(chǎng)發(fā)生直接聯(lián)系，需要將其納入法治軌道，與此相關(guān)的是2002年頒行的《政府采購(gòu)法》。

　　二、法條闡釋

　　(一)《預(yù)算法》第1條(關(guān)于預(yù)算法的立法目的和依據(jù))

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　這是關(guān)于本法立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。該條規(guī)定：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”

　　開(kāi)宗明義地指出立法目的和立法依據(jù)，可謂每一部法律都采用的立法技術(shù)。同時(shí)，本條規(guī)定也間接地說(shuō)明了什么是預(yù)算法。

　　《預(yù)算法》在學(xué)理上屬于狹義的預(yù)算法，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的一部作為國(guó)家財(cái)政和預(yù)算基本法的法律。廣義的預(yù)算法則指各種調(diào)整國(guó)家預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范，也即調(diào)整國(guó)家在預(yù)算資金的籌集和取得、使用和分配、監(jiān)督和管理等過(guò)程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。 另外，根據(jù)學(xué)界通說(shuō)，預(yù)算法作為財(cái)政法的核心，屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)最要的組成部分。

　　從世界各國(guó)來(lái)看，對(duì)預(yù)算管立法一般有以下幾種形式：一是在《憲法》的有關(guān)章節(jié)中規(guī)定國(guó)家預(yù)算的有關(guān)問(wèn)題;二是由作為財(cái)政基本法的《財(cái)政法》來(lái)規(guī)定有關(guān)預(yù)算問(wèn)題;三是制定專(zhuān)門(mén)的《預(yù)算法》;四是通過(guò)年度預(yù)算方式確定預(yù)算的法律效力。我國(guó)采取的是第三種形式。

　　我們認(rèn)為，預(yù)算法應(yīng)該遵循以下幾個(gè)基本原則：一是與《憲法》和有關(guān)重要法律保持一致;二是強(qiáng)化預(yù)算的法律效力，使預(yù)算收支成為法令性的剛性指標(biāo);三是規(guī)范預(yù)算程序，明確預(yù)算管理職權(quán);四是把法律的科學(xué)性和可行性結(jié)合起來(lái)。有鑒于此，預(yù)算法應(yīng)該涵蓋以下五個(gè)層次的內(nèi)容：一是規(guī)定所涉及的預(yù)算機(jī)構(gòu)的范圍，賦予有關(guān)機(jī)構(gòu)編制、審查、批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)決算的明確職權(quán)和責(zé)任;二是規(guī)定預(yù)算收支的范圍，國(guó)家預(yù)算和決算編制、審查、批準(zhǔn)的程序，明確預(yù)決算編制的原則和立法機(jī)關(guān)審查預(yù)決算的方式，以及預(yù)算編制部門(mén)應(yīng)該向立法機(jī)關(guān)提供的說(shuō)明資料;三是明確預(yù)算執(zhí)行的要求和預(yù)算調(diào)整的方式，并規(guī)定對(duì)違反預(yù)算行為的處罰措施;四是明確預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督的方式和責(zé)任;五是要求政府各部門(mén)及單位建立內(nèi)部控制和審計(jì)制度，并對(duì)外部審計(jì)作出規(guī)定。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　本條提出了國(guó)家預(yù)算法治建設(shè)問(wèn)題。預(yù)算法治是國(guó)家在民主基礎(chǔ)上依法理財(cái)?shù)男枰翘岣哳A(yù)算民主化、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的需要，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。它要求我們?nèi)骖I(lǐng)會(huì)預(yù)算法治的精神實(shí)質(zhì)，依法進(jìn)行預(yù)算活動(dòng)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　(二)《預(yù)算法》第2-7條(關(guān)于預(yù)算的層次與結(jié)構(gòu))

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　該幾個(gè)條文的理論基礎(chǔ)是預(yù)算的層次與結(jié)構(gòu)，通說(shuō)認(rèn)為各級(jí)政府的財(cái)權(quán)大小要通過(guò)預(yù)算收支范圍的劃分具體體現(xiàn)出來(lái)，而政府的活動(dòng)范圍和方向又受到預(yù)算收支規(guī)模的制約。在現(xiàn)代社會(huì)，一般國(guó)家都實(shí)行多級(jí)預(yù)算。

　　我國(guó)的國(guó)家預(yù)算，根據(jù)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃的不同，可以分為中央預(yù)算、地方預(yù)算、各級(jí)總預(yù)算和部門(mén)預(yù)算、單位預(yù)算。各級(jí)預(yù)算都要實(shí)行收支平衡的原則。該法第4-7條分別對(duì)中央預(yù)算、地方預(yù)算、部門(mén)預(yù)算和單位預(yù)算的具體內(nèi)涵作了規(guī)定。實(shí)踐中，縣級(jí)以上地方政府的派出機(jī)關(guān)，根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算活動(dòng)，但是不作為一級(jí)預(yù)算。同時(shí)，為了明確法律條文的具體含義，預(yù)算法實(shí)施條例還分別對(duì)“中央各部門(mén)”、“本級(jí)各部門(mén)”和“直屬單位”作了界定。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　這幾條界定了中央預(yù)算、地方預(yù)算、部門(mén)預(yù)算和單位預(yù)算的具體內(nèi)涵：中央預(yù)算由中央各部門(mén)(含直屬單位)的預(yù)算組成;地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成;地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成;地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門(mén)(含直屬單位)的預(yù)算組成;各部門(mén)預(yù)算由本部門(mén)所屬各單位預(yù)算組成;單位預(yù)算是指列入部門(mén)預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。對(duì)此，還要結(jié)合《預(yù)算法實(shí)施條例》來(lái)理解。所謂“中央各部門(mén)”，是指與財(cái)政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體;所謂“本級(jí)各部門(mén)”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體，所謂“直屬單位”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。

　　(三)《預(yù)算法》第8條(關(guān)于中央和地方分稅制)

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　本條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制”，文字簡(jiǎn)單，內(nèi)涵卻十分豐富。分稅制是分級(jí)財(cái)政體制，也是稅收管理的一種形式。它是在中央和地方以及地方與地方之間，根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種和稅源，并以此為基礎(chǔ)來(lái)確定各自的稅收權(quán)限、稅制體系、稅務(wù)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)財(cái)政收支關(guān)系的一種制度。早在10世紀(jì)中葉，歐洲一些國(guó)家就已經(jīng)實(shí)行分稅制;日本在明治維新以后也實(shí)行過(guò)分稅制;我國(guó)在清末曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)分稅制的萌芽。目前世界上許多國(guó)家都通過(guò)分稅制來(lái)實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理，這是因?yàn)榉侄愔七m合于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

　　關(guān)于分稅制的類(lèi)型，主要有兩大類(lèi)，一是分享稅種式分稅制，它是指全國(guó)所有開(kāi)征的稅種由中央統(tǒng)一制定，對(duì)既定的稅種及其收入在中央與地方之間不重復(fù)征稅的前提下，確定中央與地方各自的管理權(quán)限和收入歸屬。它還可細(xì)分為中央與地方擁有的稅種互不重復(fù)、不設(shè)共享稅和設(shè)有部分共享稅兩種類(lèi)型。二是分享稅源式分稅制，它是指中央和地方都有各自相對(duì)獨(dú)立的稅收管理權(quán)限，中央和地方可以對(duì)同一稅源課征相同性質(zhì)的稅收。它又具體可以分為分征式、附加式和上解式。我國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情，選擇了第一類(lèi)既有中央稅、地方稅，又有中央和地方共享稅的分稅制; 也即在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　我國(guó)實(shí)行的分稅制在收入劃分上大體是這樣的：將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅;將適合地方征收管理的稅種劃分為地方稅，并充實(shí)地方稅種，加強(qiáng)地方稅收入;將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。具體的劃分為：(1)屬于中央的稅種和收入有消費(fèi)稅、關(guān)稅、海關(guān)代征進(jìn)口商品的消費(fèi)稅和增值稅、中央企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅以及鐵道系統(tǒng)、中國(guó)人民銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、中國(guó)銀行等銀行總行和保險(xiǎn)公司總公司繳納的營(yíng)業(yè)稅(包括城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加)、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)(包括信用社)繳納的企業(yè)所得稅等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20%部分列入地方上繳中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。(2)屬于地方的稅種和收入有營(yíng)業(yè)稅(不包括鐵道系統(tǒng)、人民銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、中國(guó)銀行等銀行總行和保險(xiǎn)公司總公司繳納的營(yíng)業(yè)稅)、土地使用稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅(不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的部分)、房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅、印花稅(不含證券交易印花稅)、屠宰稅、農(nóng)(牧)業(yè)稅、對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、土地增值稅、地方企業(yè)所得稅以及國(guó)有土地有償使用等等。(3)屬于中央、地方共享的稅種和收入有增值稅、資源稅和證券交易稅。其中，增值稅中央分享75%，地方分享25%;證券交易稅由中央和地方五五分享;資源稅按品種分享，其中海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　現(xiàn)行分稅制對(duì)管理權(quán)限的劃分大致是這樣的：中央稅、中央地方共享稅、地方稅的立法權(quán)限一律集中在中央;中央稅和中央地方共享稅由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收和管理，共享稅中地方分享的部分由國(guó)家稅務(wù)局直接劃歸地方金庫(kù)，地方稅則由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收和管理。

　　(四)《預(yù)算法》第9、12-18、38-42條(關(guān)于預(yù)算職權(quán))

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　該幾條的理論基礎(chǔ)是預(yù)算職權(quán)。明確劃分國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政部門(mén)以及各部門(mén)各單位在預(yù)算活動(dòng)中的職權(quán)，是保證依法管理預(yù)算的前提條件，也是將各級(jí)預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和預(yù)算決算的各環(huán)節(jié)納入法治化、規(guī)范化軌道的必要措施。根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則，第12-18這七個(gè)法條明確地規(guī)定了全國(guó)/地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院/縣級(jí)以上地方各級(jí)政府/鄉(xiāng)級(jí)政府、國(guó)務(wù)院/地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)、各部門(mén)各單位的預(yù)算職權(quán)。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　這些條文規(guī)定得比較細(xì)，具有操作性。因?yàn)椴煌臋C(jī)關(guān)或部門(mén)享有不同的預(yù)算職權(quán)，這也是保證預(yù)算的嚴(yán)格法定程序性的需要，為此，第9條規(guī)定，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。預(yù)算活動(dòng)乃是國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中最重要最基本的活動(dòng)，必須依法進(jìn)行，體現(xiàn)人民的意志和愿望，實(shí)行預(yù)算法治。任何單位和個(gè)人均不得擅自改變已經(jīng)合法程序而具有法律效力的預(yù)算。這一規(guī)定有助于防止預(yù)算活動(dòng)中的人治傾向。

　　第38-42這五個(gè)條文構(gòu)成單獨(dú)一節(jié)，是對(duì)預(yù)算審查和批準(zhǔn)的規(guī)定，具體規(guī)定了預(yù)算的審批、備案和批復(fù)。各級(jí)預(yù)算的審批具有時(shí)效性、級(jí)別性、程序性和嚴(yán)肅性。中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn);地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。所謂預(yù)算備案，即各級(jí)政府預(yù)算批準(zhǔn)后，必須依法向相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)備案，以加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，預(yù)算備案是與預(yù)算審批密切相關(guān)的一個(gè)制度。而預(yù)算的批復(fù)，是指各級(jí)政府預(yù)算經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)之后，本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)政府各部門(mén)批復(fù)預(yù)算。

　　3. 關(guān)聯(lián)案例及其法律適用

　　查處機(jī)關(guān)“小金庫(kù)”。 2000年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部會(huì)同審計(jì)署、海關(guān)總署、衛(wèi)生部等有關(guān)部門(mén),查處了衛(wèi)生部原衛(wèi)生檢疫局私設(shè)“小金庫(kù)”的案件,給予該局局長(zhǎng)曲×開(kāi)除黨籍、行政撤職處分，該局國(guó)有資產(chǎn)管理處處長(zhǎng)柳×留黨察看兩年、行政撤職處分，該局法規(guī)處處長(zhǎng)郝×行政開(kāi)除處分、予以黨內(nèi)除名;對(duì)該局濫發(fā)獎(jiǎng)金等不合理開(kāi)支依法予以糾正。

　　1993年,曲×擅自簽發(fā)文件，由衛(wèi)生檢疫局利用行政手段籌集基金，加上曲×要求局機(jī)關(guān)各處、室搞創(chuàng)收,至1997年，截留收取系統(tǒng)內(nèi)各單位應(yīng)納入預(yù)算外管理的資金和各單位創(chuàng)收金額高達(dá)2.86億元。一個(gè)僅40多人的單位,以參觀、考察名義支付公款旅游、出國(guó)費(fèi)用357萬(wàn)元，未辦理任何審批手續(xù)購(gòu)置住房、汽車(chē)、移動(dòng)電話(huà)等支出4658萬(wàn)元,另有2500萬(wàn)元開(kāi)支無(wú)原始單據(jù)或票據(jù)遺失。

　　國(guó)家機(jī)關(guān)收支的是人民、國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，即使預(yù)算外資金也屬于財(cái)政資金，按照法治的要求，都將逐步納入部門(mén)預(yù)算管理。中央紀(jì)委、監(jiān)察部就此案發(fā)出通報(bào)指出,衛(wèi)生部原衛(wèi)生檢疫局從部門(mén)和小團(tuán)體利益出發(fā),違反規(guī)定搞“創(chuàng)收”,截留收取應(yīng)納入國(guó)家預(yù)算外管理的資金,私設(shè)“小金庫(kù)”,自收自支,揮霍浪費(fèi),管理混亂,其數(shù)額巨大,性質(zhì)惡劣,后果嚴(yán)重,影響很壞，曲×等人因此受到黨紀(jì)、政紀(jì)處理是咎由自取。