一、本法概述

　　(一)立法狀況

　　預算法是財政法的核心，而民主的財政是法治國家的基石，因此各國尤其是發達國家都十分重視預算立法，我國也不例外。1951年，政務院就頒布了《預決算暫行條例》，這個條例一直沿用了40年。1991年國務院發布了《國家預算管理條例》;1994年第八屆全國人大第2次會議通過《預算法》，自1995年1月1日起施行。該法共分11章79條，章名分別為：總則、預算管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查和批準、預算執行、預算調整、決算、監督、法律責任、附則。該法是我國第一部財政基本法律，它的頒布施行，對于強化預算的分配和監督職能，健全財政預算制度，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，具有十分重要的意義。

　　(二)關聯法規闡釋

　　為了貫徹實施《預算法》，使之更具操作性，為預算及其監督提供更為具體明確的行為準則，國務院于《預算法》施行的同年頒布了《預算法實施條例》，分為8章79條。它根據預算法所確立的基本原則和規定，對其中的有關法律概念，以及預算管理的方法和程序等作了具體規定。同時，為了進一步將預算活動納入法治化的軌道，國務院還于1996年發布了《關于加強預算外資金管理的決定》，財政部也先后發布了《預算外資金管理實施辦法》(1996年)。在市場經濟及法治條件下，財政資金的使用也與市場發生直接聯系，需要將其納入法治軌道，與此相關的是2002年頒行的《政府采購法》。

　　二、法條闡釋

　　(一)《預算法》第1條(關于預算法的立法目的和依據)

　　1. 關聯理論

　　這是關于本法立法目的和立法依據的規定。該條規定：“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法?！?/p>

　　開宗明義地指出立法目的和立法依據，可謂每一部法律都采用的立法技術。同時，本條規定也間接地說明了什么是預算法。

　　《預算法》在學理上屬于狹義的預算法，即國家權力機關制定的一部作為國家財政和預算基本法的法律。廣義的預算法則指各種調整國家預算關系的法律規范，也即調整國家在預算資金的籌集和取得、使用和分配、監督和管理等過程中發生的社會關系的法律規范的總稱。 另外，根據學界通說，預算法作為財政法的核心，屬于經濟法的范疇，是中國經濟法的一個最要的組成部分。

　　從世界各國來看，對預算管立法一般有以下幾種形式：一是在《憲法》的有關章節中規定國家預算的有關問題;二是由作為財政基本法的《財政法》來規定有關預算問題;三是制定專門的《預算法》;四是通過年度預算方式確定預算的法律效力。我國采取的是第三種形式。

　　我們認為，預算法應該遵循以下幾個基本原則：一是與《憲法》和有關重要法律保持一致;二是強化預算的法律效力，使預算收支成為法令性的剛性指標;三是規范預算程序，明確預算管理職權;四是把法律的科學性和可行性結合起來。有鑒于此，預算法應該涵蓋以下五個層次的內容：一是規定所涉及的預算機構的范圍，賦予有關機構編制、審查、批準國家預決算的明確職權和責任;二是規定預算收支的范圍，國家預算和決算編制、審查、批準的程序，明確預決算編制的原則和立法機關審查預決算的方式，以及預算編制部門應該向立法機關提供的說明資料;三是明確預算執行的要求和預算調整的方式，并規定對違反預算行為的處罰措施;四是明確預算監督機構以及監督的方式和責任;五是要求政府各部門及單位建立內部控制和審計制度，并對外部審計作出規定。

　　2. 規范闡釋

　　本條提出了國家預算法治建設問題。預算法治是國家在民主基礎上依法理財的需要，是提高預算民主化、強化預算監督的需要，也是國家宏觀調控的重要手段。它要求我們全面領會預算法治的精神實質，依法進行預算活動。#p#分頁標題#e#

　　(二)《預算法》第2-7條(關于預算的層次與結構)

　　1. 關聯理論

　　該幾個條文的理論基礎是預算的層次與結構，通說認為各級政府的財權大小要通過預算收支范圍的劃分具體體現出來，而政府的活動范圍和方向又受到預算收支規模的制約。在現代社會，一般國家都實行多級預算。

　　我國的國家預算，根據國家政權結構和行政區劃的不同，可以分為中央預算、地方預算、各級總預算和部門預算、單位預算。各級預算都要實行收支平衡的原則。該法第4-7條分別對中央預算、地方預算、部門預算和單位預算的具體內涵作了規定。實踐中，縣級以上地方政府的派出機關，根據本級政府授權進行預算活動，但是不作為一級預算。同時，為了明確法律條文的具體含義，預算法實施條例還分別對“中央各部門”、“本級各部門”和“直屬單位”作了界定。

　　2. 規范闡釋

　　這幾條界定了中央預算、地方預算、部門預算和單位預算的具體內涵：中央預算由中央各部門(含直屬單位)的預算組成;地方預算由各省、自治區、直轄市總預算組成;地方各級總預算由本級政府預算和匯總的下一級總預算組成;地方各級政府預算由本級各部門(含直屬單位)的預算組成;各部門預算由本部門所屬各單位預算組成;單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。對此，還要結合《預算法實施條例》來理解。所謂“中央各部門”，是指與財政部直接發生預算繳款、撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織和社會團體;所謂“本級各部門”，是指與本級政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的地方國家機關、政黨組織和社會團體，所謂“直屬單位”，是指與本級政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的企業和事業單位。

　　(三)《預算法》第8條(關于中央和地方分稅制)

　　1. 關聯理論

　　本條規定“國家實行中央和地方分稅制”，文字簡單，內涵卻十分豐富。分稅制是分級財政體制，也是稅收管理的一種形式。它是在中央和地方以及地方與地方之間，根據各自的職權范圍劃分稅種和稅源，并以此為基礎來確定各自的稅收權限、稅制體系、稅務機構和協調財政收支關系的一種制度。早在10世紀中葉，歐洲一些國家就已經實行分稅制;日本在明治維新以后也實行過分稅制;我國在清末曾經出現過分稅制的萌芽。目前世界上許多國家都通過分稅制來實行分級財政管理，這是因為分稅制適合于市場經濟發展的客觀需要。

　　關于分稅制的類型，主要有兩大類，一是分享稅種式分稅制，它是指全國所有開征的稅種由中央統一制定，對既定的稅種及其收入在中央與地方之間不重復征稅的前提下，確定中央與地方各自的管理權限和收入歸屬。它還可細分為中央與地方擁有的稅種互不重復、不設共享稅和設有部分共享稅兩種類型。二是分享稅源式分稅制，它是指中央和地方都有各自相對獨立的稅收管理權限，中央和地方可以對同一稅源課征相同性質的稅收。它又具體可以分為分征式、附加式和上解式。我國根據自己的國情，選擇了第一類既有中央稅、地方稅，又有中央和地方共享稅的分稅制; 也即在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預算收入的財政管理體制。

　　2. 規范闡釋

　　我國實行的分稅制在收入劃分上大體是這樣的：將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅;將適合地方征收管理的稅種劃分為地方稅，并充實地方稅種，加強地方稅收入;將與經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。具體的劃分為：(1)屬于中央的稅種和收入有消費稅、關稅、海關代征進口商品的消費稅和增值稅、中央企業繳納的企業所得稅以及鐵道系統、中國人民銀行、工商銀行、農業銀行、建設銀行、中國銀行等銀行總行和保險公司總公司繳納的營業稅(包括城市維護建設稅和教育費附加)、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(包括信用社)繳納的企業所得稅等。外貿企業出口退稅，除1993年地方已經負擔的20%部分列入地方上繳中央基數外，以后發生的出口退稅全部由中央財政負擔。(2)屬于地方的稅種和收入有營業稅(不包括鐵道系統、人民銀行、工商銀行、農業銀行、建設銀行、中國銀行等銀行總行和保險公司總公司繳納的營業稅)、土地使用稅、個人所得稅、城市維護建設稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的部分)、房產稅、車船使用稅、印花稅(不含證券交易印花稅)、屠宰稅、農(牧)業稅、對農業特產收入征收的農業稅、耕地占用稅、契稅、遺產和贈與稅、土地增值稅、地方企業所得稅以及國有土地有償使用等等。(3)屬于中央、地方共享的稅種和收入有增值稅、資源稅和證券交易稅。其中，增值稅中央分享75%，地方分享25%;證券交易稅由中央和地方五五分享;資源稅按品種分享，其中海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方。#p#分頁標題#e#

　　現行分稅制對管理權限的劃分大致是這樣的：中央稅、中央地方共享稅、地方稅的立法權限一律集中在中央;中央稅和中央地方共享稅由國家稅務局負責征收和管理，共享稅中地方分享的部分由國家稅務局直接劃歸地方金庫，地方稅則由地方稅務局負責征收和管理。

　　(四)《預算法》第9、12-18、38-42條(關于預算職權)

　　1. 關聯理論

　　該幾條的理論基礎是預算職權。明確劃分國家各級權力機關、各級政府、各級財政部門以及各部門各單位在預算活動中的職權，是保證依法管理預算的前提條件，也是將各級預算編制、預算審批、預算執行、預算調整和預算決算的各環節納入法治化、規范化軌道的必要措施。根據統一領導、分級管理、權責結合的原則，第12-18這七個法條明確地規定了全國/地方人民代表大會及其常務委員會、國務院/縣級以上地方各級政府/鄉級政府、國務院/地方各級政府財政部門、各部門各單位的預算職權。

　　2. 規范闡釋

　　這些條文規定得比較細，具有操作性。因為不同的機關或部門享有不同的預算職權，這也是保證預算的嚴格法定程序性的需要，為此，第9條規定，經本級人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得改變。預算活動乃是國家財政經濟領域中最重要最基本的活動，必須依法進行，體現人民的意志和愿望，實行預算法治。任何單位和個人均不得擅自改變已經合法程序而具有法律效力的預算。這一規定有助于防止預算活動中的人治傾向。

　　第38-42這五個條文構成單獨一節，是對預算審查和批準的規定，具體規定了預算的審批、備案和批復。各級預算的審批具有時效性、級別性、程序性和嚴肅性。中央預算由全國人民代表大會審查和批準;地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。所謂預算備案，即各級政府預算批準后，必須依法向相應的國家機關備案，以加強預算監督，預算備案是與預算審批密切相關的一個制度。而預算的批復，是指各級政府預算經過本級人民代表大會的批準之后，本級政府財政部門應當及時向本級政府各部門批復預算。

　　3. 關聯案例及其法律適用

　　查處機關“小金庫”。 2000年，中央紀委、監察部會同審計署、海關總署、衛生部等有關部門,查處了衛生部原衛生檢疫局私設“小金庫”的案件,給予該局局長曲×開除黨籍、行政撤職處分，該局國有資產管理處處長柳×留黨察看兩年、行政撤職處分，該局法規處處長郝×行政開除處分、予以黨內除名;對該局濫發獎金等不合理開支依法予以糾正。

　　1993年,曲×擅自簽發文件，由衛生檢疫局利用行政手段籌集基金，加上曲×要求局機關各處、室搞創收,至1997年，截留收取系統內各單位應納入預算外管理的資金和各單位創收金額高達2.86億元。一個僅40多人的單位,以參觀、考察名義支付公款旅游、出國費用357萬元，未辦理任何審批手續購置住房、汽車、移動電話等支出4658萬元,另有2500萬元開支無原始單據或票據遺失。

　　國家機關收支的是人民、國家的財產，即使預算外資金也屬于財政資金，按照法治的要求，都將逐步納入部門預算管理。中央紀委、監察部就此案發出通報指出,衛生部原衛生檢疫局從部門和小團體利益出發,違反規定搞“創收”,截留收取應納入國家預算外管理的資金,私設“小金庫”,自收自支,揮霍浪費,管理混亂,其數額巨大,性質惡劣,后果嚴重,影響很壞，曲×等人因此受到黨紀、政紀處理是咎由自取。