(五)《預(yù)算法》第10、24、44條(關(guān)于預(yù)算年度)

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　這幾條涉及預(yù)算年度，主要是歷年制或跨年制問題。世界各國采用的預(yù)算年度一般為一年，但起止時間不盡相同，我國采取的是歷年制。《預(yù)算法》第10條規(guī)定，預(yù)算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止。第24條規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的時間編制預(yù)算草案。各預(yù)算活動的主體都必須按照法律規(guī)定的時間要求及時地編制預(yù)算，只有及時地編制預(yù)算才能保證國家財政稅收活動的正常依法進行。

　　有學(xué)者對預(yù)算的歷年制提出質(zhì)疑，認為結(jié)合中國各級人民代表大會召開的實際情況，預(yù)算作為法律文件的時效性和嚴(yán)肅性，預(yù)算法的約束力受到了挑戰(zhàn)，應(yīng)該予以改變：或者將人代會召開的時間提前到預(yù)算年度開始之前，或者將預(yù)算年度的時間由現(xiàn)行的歷年制改為跨年制，比如以每年5月1日至下一年的4月31日為一個預(yù)算年度。 該意見是有道理的，符合法治要求。至于實行跨年制的具體起止時間，則可以根據(jù)實際的情況和需要進一步研究酌定。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　鑒于歷年制預(yù)算編制制度存在的問題，第44條規(guī)定，預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出;預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。由于從預(yù)算草案到人代會批準(zhǔn)之間有一個時間差，而這段時間政府的財政收支不能停止，所以要做這樣的變通。在法治條件下，預(yù)算活動必須按照具有確實法律效力的預(yù)算文件進行，此條規(guī)定可以認為是改革前的權(quán)宜之計。

　　(六)《預(yù)算法》第19-23條(關(guān)于預(yù)算的收支范圍)

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　這五條是《預(yù)算法》第3章，對預(yù)算的收支范圍作了界定。其中第19條規(guī)定，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。預(yù)算收入包括：稅收收入;依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益;專項收入;其他收入。預(yù)算支出包括：經(jīng)濟建設(shè)支出;教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出;國家管理費用支出;國防支出;各項補貼支出;其他支出。明確界定預(yù)算收支的范圍，能夠充分發(fā)揮預(yù)算的積極作用，以興其利除其弊。為了準(zhǔn)確理解相關(guān)條文的含義，《預(yù)算法實施條例》特以專節(jié)對“依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益”、“專項收入”、“經(jīng)濟建設(shè)支出”、“事業(yè)發(fā)展支出”、“中央預(yù)算收入”、“地方預(yù)算收入”、“中央和地方預(yù)算共享收入”、“中央預(yù)算支出”、“地方預(yù)算支出”等用語作了明確的解釋。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　通過國家現(xiàn)行的預(yù)算收支科目，可以進一步了解預(yù)算收支范圍。國家預(yù)算收支科目由財政部統(tǒng)一制定。(1)一般預(yù)算收入科目包括：增值稅;消費稅;營業(yè)稅;企業(yè)所得稅;企業(yè)所得稅退稅;個人所得稅;資源稅;固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅;城市維護建設(shè)稅;房產(chǎn)稅;印花稅;城鎮(zhèn)土地使用稅;土地增值稅;車船使用和牌照稅;船舶噸稅;屠宰稅;筵席稅;關(guān)稅;農(nóng)業(yè)稅;農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅;牧業(yè)稅;耕地占用稅;契稅;國有資產(chǎn)經(jīng)營收益;國有企業(yè)計劃虧損補貼;行政性收費收入;罰沒收入;海域場地礦區(qū)使用費收入;專項收入;其他收入;一般預(yù)算調(diào)撥收入。(2)一般預(yù)算支出科目包括：基本建設(shè)支出;企業(yè)挖潛改造資金;地質(zhì)勘探費;科技三項費用;流動資金;支援農(nóng)村生產(chǎn)支出;農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出;農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費;工業(yè)交通等部門的事業(yè)費;流通部門事業(yè)費;文體廣播事業(yè)費;教育事業(yè)費;科學(xué)事業(yè)費;衛(wèi)生經(jīng)費;稅務(wù)等部門的事業(yè)費;撫恤和社會福利救濟費;行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費;社會保障補助支出;國防支出;行政管理費;外交外事支出;武裝警察部隊支出;公檢法司支出;城市維護費;政策性補貼支出;對外援助支出;支援不發(fā)達地區(qū)支出;海域開發(fā)建設(shè)和場地使用費支出;專項支出;其他支出;總預(yù)備費;一般預(yù)算調(diào)撥支出。另外還有基金預(yù)算收支科目和債務(wù)預(yù)算收支科目，此不贅述。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　預(yù)算收入劃分為中央預(yù)算收入、地方預(yù)算收入、中央和地方預(yù)算共享收入。預(yù)算支出劃分為中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出。《預(yù)算法》第21條規(guī)定，中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。另外，依第23條規(guī)定，上級政府不得在預(yù)算之外調(diào)用下級政府預(yù)算的資金。下級政府不得擠占或者截留屬于上級政府預(yù)算的資金。

　　(七)《預(yù)算法》第25、26條(關(guān)于復(fù)式預(yù)算)

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　《預(yù)算法》第26條規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實施步驟，由國務(wù)院制定。這條涉及預(yù)算的一般結(jié)構(gòu)類型問題。預(yù)算的結(jié)構(gòu)反映出國家財政活動的范圍和規(guī)模，也反映了財政干預(yù)經(jīng)濟生活的不同形式和性質(zhì)。

　　一般而言，預(yù)算的結(jié)構(gòu)類型分為單式預(yù)算(即政府的全部財政收支匯編于一個統(tǒng)一的預(yù)算表之中)、復(fù)式預(yù)算(即把預(yù)算年度內(nèi)的全部財政收支，按收入來源和支出性質(zhì)的不同，分別編制兩個或者兩個以上的預(yù)算，一為經(jīng)常預(yù)算，一為資本預(yù)算)、績效預(yù)算(即政府首先制訂有關(guān)的事業(yè)發(fā)展計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定執(zhí)行計劃的實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上，確定實施方案所需支出的費用來編制預(yù)算)、計劃-項目-預(yù)算制(即依據(jù)國家確定的目標(biāo)，著重對項目安排和運用進行定量分析而編制預(yù)算的制度安排)、零基預(yù)算(即要求各基層預(yù)算單位每年根據(jù)下達的計劃重新編制預(yù)算，并要求提出盡可能多的方案，以供擇優(yōu)選擇，上級主管部門對基層預(yù)算單位上報的方案進行審查和評估，提出意見供下級修正方案，基層單位根據(jù)最后選中的最優(yōu)方案，結(jié)合上級提出的修改意見，編制詳細的執(zhí)行預(yù)算)。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　《預(yù)算法》選擇了復(fù)式預(yù)算這一結(jié)構(gòu)類型，相較于以前的單式預(yù)算，有了很大的進步。在實踐中，復(fù)式預(yù)算沒有按照通常的做法分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算等，而是分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。有關(guān)操作中存在的問題和對策，將在后面的立法建議中闡述。

　　為了貫徹復(fù)式預(yù)算的編制要求，第25條規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測進行編制。《預(yù)算法實施條例》在此基礎(chǔ)之上明確規(guī)定，各級政府編制年度預(yù)算草案的依據(jù)為：法律、法規(guī);國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政中長期計劃以及有關(guān)的財政經(jīng)濟政策;本級政府的預(yù)算管理職權(quán)和財政管理體制確定的預(yù)算收支范圍;上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收支變化因素;上級政府對編制本年度預(yù)算草案的指示和要求。各部門、各單位編制年度預(yù)算草案的依據(jù)是：法律、法規(guī);本級政府的指示和要求以及本級政府財政部門的部署;本部門、本單位的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計劃;本部門、本單位的定員定額標(biāo)準(zhǔn);本部門、本單位上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收支變化因素。

　　(八)《預(yù)算法》第27-37條(關(guān)于預(yù)算編制的原則、內(nèi)容和程序)

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　這些條文涉及的理論是預(yù)算編制的原則。預(yù)算編制的原則是隨著現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并且隨著社會經(jīng)濟和預(yù)算制度的發(fā)展而不斷變化的。歷史上，美國聯(lián)邦預(yù)算局長曾提出過預(yù)算的八大原則。 有學(xué)者指出，我國預(yù)算法應(yīng)當(dāng)確定預(yù)算的統(tǒng)一性原則、完整性原則、權(quán)威性原則、公開性原則和年度性原則。 還有學(xué)者認為，預(yù)算編制應(yīng)該遵循六大原則要求：按照復(fù)式預(yù)算方法編制;量入為出、收支平衡;與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng);貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針;統(tǒng)籌兼顧、確保重點、妥善安排;按照規(guī)定設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金。 只有確定了預(yù)算編制所應(yīng)遵循的原則，才能編制出適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要并符合法治要求的預(yù)算草案。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　《預(yù)算法》第27條規(guī)定，中央政府公共預(yù)算不列赤字;中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。第28條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。這兩條體現(xiàn)了預(yù)算平衡性原則。

　　《預(yù)算法》第29條規(guī)定，各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng);按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)。第30條規(guī)定，各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針;各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、確保重點，在保證政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各類預(yù)算支出。這兩條體現(xiàn)了預(yù)算的真實性原則和合理性原則。

　　關(guān)于預(yù)算編制內(nèi)容，第31-33條指出了在編制預(yù)算時應(yīng)當(dāng)特殊考慮的項目或安排，即：安排必要的資金用于扶助經(jīng)濟不發(fā)達的民族自治地方、革命老根據(jù)地、邊遠、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟文化建設(shè)事業(yè);按照本級政府預(yù)算支出額的1-3%設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支;各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金。對此，《預(yù)算法實施條例》還有具體、補充的規(guī)定，可以對照起來學(xué)習(xí)。

　　第35-37條規(guī)定了預(yù)算草案編制的程序。國務(wù)院，省、自治區(qū)和直轄市政府，國務(wù)院財政部門，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門等，都應(yīng)按照法律規(guī)定的時間要求下達指令、編制預(yù)算、報送匯總和提交本級人民代表大會的相關(guān)委員會初審。

　　(九)《預(yù)算法》第43、45-47、49-52條(關(guān)于預(yù)算執(zhí)行)

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　這幾條涉及預(yù)算執(zhí)行的問題。預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算進入具體實施階段，各級政府、各部門、各預(yù)算單位在組織實施本級權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)的本級預(yù)算中籌措預(yù)算收入、撥付預(yù)算支出等的活動。 我國預(yù)算執(zhí)行的主體包括各級政府、各級政府財政部門、預(yù)算收入征收部門、國家金庫、各有關(guān)部門和有關(guān)單位。只有法律規(guī)定有預(yù)算執(zhí)行權(quán)的主體，才能依法執(zhí)行預(yù)算。同時，不同的預(yù)算執(zhí)行主體享有不同的權(quán)力，擔(dān)負不同的職責(zé)。第43條規(guī)定，各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責(zé)。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　第45條是對預(yù)算收入征收部門的職責(zé)提出的要求，即它們必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入;不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。《預(yù)算法實施條例》中也有相應(yīng)的規(guī)定。我國目前預(yù)算收入的征收部門主要包括財政部門、稅務(wù)部門和海關(guān)，各部門應(yīng)該在各自的職責(zé)范圍內(nèi)認真做好預(yù)算收入的征收工作。同時，有收必然就有繳，于是第46條對有預(yù)算收入上繳任務(wù)的部門和單位的職責(zé)也提出了相應(yīng)的要求。

　　第47條要求各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時、足額地撥付預(yù)算支出資金，加強對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。明確規(guī)定財政部門在預(yù)算執(zhí)行活動中的職責(zé)，對于搞好預(yù)算管理和實施工作有著重要的作用。為此，《預(yù)算法實施條例》規(guī)定財政部門在具體負責(zé)預(yù)算執(zhí)行工作中，主要有如下幾大任務(wù)和責(zé)任：研究落實財政稅收政策的措施，支持經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展;制定組織預(yù)算收入和管理預(yù)算支出的制度和辦法;督促各預(yù)算收入征收部門、各預(yù)算繳款單位完成預(yù)算收入任務(wù);根據(jù)年度支出預(yù)算和季度用款計劃，合理調(diào)度、撥付預(yù)算資金，監(jiān)督檢查各部門、各單位管好用好預(yù)算資金，節(jié)減開支，提高效率;指導(dǎo)和監(jiān)督各部門、各單位建立健全財務(wù)制度和會計核算體系，按照規(guī)定使用預(yù)算資金;編報、匯總分期的預(yù)算收支執(zhí)行數(shù)字，分析預(yù)算收支執(zhí)行情況，定期向本級政府和上一級政府財政部門報告預(yù)算執(zhí)行情況，并提出增收節(jié)支的建議;協(xié)調(diào)預(yù)算收入征收部門、國庫和其他有關(guān)部門的業(yè)務(wù)工作。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第49-52條及《預(yù)算法實施條例》的相應(yīng)規(guī)定，對預(yù)算收入、支出的執(zhí)行和管理以及預(yù)算預(yù)備費和預(yù)算周轉(zhuǎn)金的動用、管理提出了具體要求。預(yù)算收支的執(zhí)行乃是預(yù)算活動的核心。