（關(guān)閉海南發(fā)展銀行清算組）訴（三亞市規(guī)劃局）（其他(行政)糾紛）一案

海南省高級人民法院


行政判決書


（２００２）瓊行終字第９號


　　
　　
　　上訴人（原審原告）關(guān)閉海南發(fā)展銀行清算組，住海南省海口市濱海大道花園新村２號。
　　法定代表人賈曉峰，組長。
　　委托代理人高文祥、胡四海，均為海南正益律師事務(wù)所律師。
　　被上訴人（原審被告）三亞市規(guī)劃局，住三亞市河西區(qū)市政府第二辦公大樓。
　　法定代表人曾清泉，局長。
　　第三人三亞市科學(xué)技術(shù)與信息產(chǎn)業(yè)局，住三亞市河西區(qū)市政府第二辦公大樓。
　　負(fù)責(zé)人林永典，副局長。
　　上訴人關(guān)閉海南發(fā)展銀行清算組（以下簡稱海發(fā)行清算組）因其訴三亞市規(guī)劃局（以下簡稱規(guī)劃局）及第三人三亞市科學(xué)技術(shù)與信息產(chǎn)業(yè)局（以下簡稱科技局）代為轉(zhuǎn)讓停緩建工程項目＂金牌大廈＂行政處理一案，不服三亞市中級人民法院（２００２）三亞行初字第８號行政判決，于２００２年５月３０日向本院提起上訴。本院于２００２年６月１７日立案受理，依法組成合議庭，書面審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　經(jīng)審理查明，＂金牌大廈＂屬三亞置業(yè)發(fā)展股份有限公司與第三人科技局興建的十五層框架結(jié)構(gòu)建筑物，位于三亞市西河?xùn)|路，主體已完工，未裝修，建筑面積１９２４８．２８平方米，其中底層和８至１５層全部及１至７層７０％的面積共計１６６７４．７２平方米屬于三亞置業(yè)發(fā)展股份有限公司所有，１至７層的３０％面積計２５７３．５６平方米屬于第三人所有。１９９９年７月１２日三亞市中級人民法院作出（１９９９）亞執(zhí)字第８２－５號《民事裁定書》，將三亞置業(yè)發(fā)展股份有限公司占有＂金牌大廈＂的份額按評估價人民幣１９７６．４萬元抵償給海發(fā)行清算組。
　　２００１年１２月２４日，規(guī)劃局以海發(fā)行清算組逾期不申報停緩建工程處置方案，違反了《海南省停緩建工程處置規(guī)定》（以下簡稱《處置規(guī)定》）第三條和《三亞市停緩建工程代為轉(zhuǎn)讓辦法》（以下簡稱《轉(zhuǎn)讓辦法》）第三條、第五條、第七條之規(guī)定，作出市規(guī)字（２００１）３６４號《關(guān)于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉(zhuǎn)讓的決定》（以下簡稱《決定》），決定將＂金牌大廈＂整體以拍賣方式轉(zhuǎn)讓給新的開發(fā)商。海發(fā)行清算組不服，向法院起訴。
　　上述事實雙方當(dāng)事人陳述一致，且有一審移送的三亞市規(guī)劃局市規(guī)字（２００１）３６４號《關(guān)于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉(zhuǎn)讓的決定》、河?xùn)|國用（１９９５）字第０１５３６號《國有土地使用證》、三集房字第６４６號《房屋所有權(quán)證》、三亞市中級法院（１９９９）三亞執(zhí)字第８２－５號《民事裁定書》、《三亞市規(guī)劃局代為轉(zhuǎn)讓停緩建項目的通知》、三規(guī)聽通字第０２８號《行政處罰聽證通知書》、《行政處罰聽證筆錄》、《海南省停緩建工程處置規(guī)定》、《三亞市停緩建工程代為轉(zhuǎn)讓辦法》等證據(jù)材料佐證，足以認(rèn)定。
　　另查，《處置規(guī)定》是海南省人民政府第９７次常務(wù)會議通過，省長汪嘯風(fēng)第１４４號令公布施行。２００１年５月２５日，省政府以瓊府規(guī)備字第（２００１）５號備案報告，將《處置規(guī)定》報國務(wù)院備案。
　　原審法院認(rèn)為，《處置規(guī)定》是海南省人民政府地方政府規(guī)章，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三條第一款之規(guī)定，可以作為行政處罰的依據(jù)。《轉(zhuǎn)讓辦法》是依據(jù)《處置規(guī)定》第三條制定的，適用于三亞市范圍內(nèi)對停緩建工程的處置。規(guī)劃局是三亞市的城市規(guī)劃行政主管部門，依據(jù)《轉(zhuǎn)讓辦法》的規(guī)定，對三亞市范圍內(nèi)的停緩建工程具有行政管理職責(zé)。鑒于＂金牌大廈＂屬于停緩建工程。且海發(fā)行清算組與科技局逾期不向規(guī)劃局提交處置方案，辦理補(bǔ)充報建手續(xù)，簽定停緩建工程處置合同，規(guī)劃局根據(jù)《處置規(guī)定》第三條和《轉(zhuǎn)讓辦法》第三條、第五條、第七條的規(guī)定，作出市規(guī)字（２００１）３６４號《關(guān)于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉(zhuǎn)讓的決定》，該代為轉(zhuǎn)讓的具體行政行為事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予維持。海發(fā)行清算組認(rèn)為規(guī)劃局作出的代為轉(zhuǎn)讓的具體行政行為認(rèn)定事實和適用法律錯誤的理由及科技局陳述的意見均不成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，判決維持被訴具體行政行為。
　　上訴人海發(fā)行清算組上訴稱：１、一審判決認(rèn)定《轉(zhuǎn)讓辦法》可以作為在三亞市范圍內(nèi)對停緩建工程的處置依據(jù)是錯誤的。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，三亞市人民政府無權(quán)制定地方政府規(guī)章，而根據(jù)行政處罰法規(guī)定，行政處罰的依據(jù)只能是法律、法規(guī)或者規(guī)章。２、一審判決認(rèn)定《處置規(guī)定》可以作為被上訴人的行政處罰依據(jù)是錯誤的。雖然省政府根據(jù)《立法法》規(guī)定有權(quán)制定規(guī)章，但制定的規(guī)章不得與國家的法律、行政法規(guī)相沖突。而對于屬于包括財產(chǎn)所有權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、消滅的基本民事制度的規(guī)定是由憲法和法律來規(guī)定的。
　　被上訴人規(guī)劃局沒有作書面答辯。
　　第三人科技局沒有書面陳述意見。
　　本院認(rèn)為，被訴的三亞市規(guī)劃局市規(guī)字（２００１）３６４號《關(guān)于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉(zhuǎn)讓的決定》，是行政處理行為，而非行政處罰。行政處罰是指對違反行政法上的強(qiáng)制性義務(wù)，破壞行政管理秩序的行政管理相對人所實施的一種行政懲戒措施，帶有制裁性。被訴行為雖有行政強(qiáng)制性，但沒有制裁懲戒的性質(zhì)。當(dāng)事人及原審法院認(rèn)為被訴行為屬行政處罰行為，屬認(rèn)定事實錯誤，應(yīng)予糾正。
　　海南省人民政府為了全面清理、加快處置積壓房地產(chǎn)，減少金融資產(chǎn)損失，切實改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境，根據(jù)法律、法規(guī)和國務(wù)院關(guān)于海南省積壓房地產(chǎn)試點工作處置方案，制定《處置規(guī)定》，并報國務(wù)院備案。《處置規(guī)定》是有效的法律文件，至于該規(guī)定的合法性，不屬于行政訴訟審查的范圍。
　　關(guān)于建設(shè)工程停緩建的法律效果，現(xiàn)行法律、法規(guī)均未作出明確規(guī)定，而對停緩建工程的處置又十分必要和重要。海南省人民政府制定《處置規(guī)定》，規(guī)定了停緩建工程的具體處置辦法，與現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有沖突；對停緩建工程的處置是具體行政行為，屬于行政法律調(diào)整的范圍，而不屬于民法調(diào)整的平等主體之間的民事關(guān)系。
　　三亞市政府的《轉(zhuǎn)讓辦法》是依據(jù)《處置規(guī)定》第三條第二款的授權(quán)，就處置的具體辦法和程序制定的規(guī)范性文件，是規(guī)范處置行為的法律規(guī)范，可以作為行政機(jī)關(guān)處置停緩建工程的依據(jù)。
　　《處置規(guī)定》和《轉(zhuǎn)讓辦法》與中國人民銀行銀發(fā)（１９９８）２７０號《關(guān)于關(guān)閉海南發(fā)展銀行的通知》沒有沖突，而且依據(jù)中國人民銀行的通知，關(guān)閉海南發(fā)展銀行，停止海發(fā)行的業(yè)務(wù)活動，而非金融業(yè)務(wù)活動以外的活動（包括訴訟活動）并不因通知而一律停止，該通知也不能成為上訴人拒不申報處置方案的理由。
　　但是，被上訴人規(guī)劃局以自己的名義作出被訴具體行政行為沒有法律依據(jù)。根據(jù)《處置規(guī)定》第三條第二款關(guān)于＂其停緩建工程由市、縣、自治縣人民政府代為處置＂的規(guī)定，規(guī)劃局對停緩建工程作出處置決定，超越了職權(quán)，應(yīng)予撤銷。停緩建工程的處置決定應(yīng)由有權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法作出。
　　綜上，原審判決認(rèn)定事實基本清楚，但適用法律、法規(guī)錯誤，應(yīng)予撤銷。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項和第五十四條第（二）項第４目之規(guī)定，判決如下：
　　一、撤銷海南省三亞市中級人民法院２００２年４月１５日作出的（２００２）三亞行初字第８號行政判決；
　　二、撤銷三亞市規(guī)劃局２００１年１２月２４日作出的市規(guī)字（２００１）３６４號《關(guān)于對＂金牌大廈＂停緩建項目代為轉(zhuǎn)讓的決定》。
　　一、二審案件受理費(fèi)共計人民幣１０００元由被上訴人負(fù)擔(dān)。
　　本判決為終審判決。[Page]
　　




審判長　　 陳承洲
審判員　　 馬歷
代理審判員　　林玉冰
二００二年八月十二日
書記員　　 王華