廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2003）佛中法行終字第61號

　　上訴人（原審原告）：梁利鉅，男，漢族，1955年9月13日出生，住佛山市順德區倫教水口直街四巷6號之一。

　　委托代理人：劉國祝，廣東仲馬律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）：佛山市順德區行政執法局。地址：佛山市順德區大良街道辦事處德民路區政府西側樓。

　　法定代表人：何業添，局長。

　　委托代理人：張 欣，佛山市順德區行政執法局科員。

　　委托代理人：馬偉榮，佛山市順德區行政執法局辦事員。

　　上訴人梁利鉅因訴佛山市順德區行政執法局行政處罰一案，不服佛山市順德區人民法院作出的（2003）順法行初字第36號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

　　原審查明的事實：座落于佛山市順德區倫教鎮羊額管理區辦事處豐埠坊二巷五號的房屋是上訴人梁利鉅所有，于1993年建成，1998年由國土部門核發了房地產權證。經國土部門核實，該房屋用地面積為134平方米。1993年，上訴人經原順德市倫教鎮羊額管理區同意，并補交了用地款3065元，在其住宅旁的30.65平方米的土地上建成了車庫，一直使用至今。2003年6月9日，被上訴人佛山市順德區行政執法局以上訴人非法占用土地建住宅為由，作出（2003）順執案（倫）第136號行政處罰決定書，并依照《中華人民共和國土地管理法》第七十七條的規定，責令上訴人退還非法占用的土地，限期15日內拆除在非法占用的土地上的建筑物。上訴人不服，遂提起訴訟。

　　原審認為：根據國務院法制辦公室于2001年4月3日作出的國法函（2000）143號《關于在廣東省順德市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》及《順德市實施相對集中行政處罰權暫行規定》的規定，被上訴人佛山市順德區行政執法局是依法成立，并且有行使土地管理方面的行政處罰權的行政機關，依法有權對非法占用土地的行為作出處理。根據1988年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（下稱《土地管理法》）第三十八條第一款的規定，上訴人在1993年占用住宅前的空地建車庫，依法應經鄉級人民政府批準。但根據庭審質證、辯證，上訴人建車庫所使用的30.65平方米的土地，僅經羊額管理區批準臨時使用，并未經鄉級人民政府批準，因此，被上訴人認定上訴人非法占用土地事實清楚、證據確鑿。上訴人稱其用地已經管理區批準，用地合法的主張于法無據，法院不予支持。上訴人又稱根據《順德市實施相對集中行政處罰權暫行規定》第二十九條的規定，上訴人所建車庫并沒有影響規劃，可以罰款的方式處罰，不需要責令拆除。原審認為，該條僅是針對未報建或違反規劃而建住宅的行為，而并非針對非法占用土地的行為，因此上訴人的主張無理，法院不予支持。在適用法律上，1988年修訂的《土地管理法》第四十五條規定：“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋。”而1998年修訂的《土地管理法》第七十七條第一款規定：“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”即1998年修訂后的《土地管理法》的處罰比1988年法律規定的較輕。上訴人的違法行為發生在1993年，依法本應適用1988年的《土地管理法》，但根據法律適用的“從舊兼從輕原則”，對上訴人的行為應適用1998年修訂后的《土地管理法》。而且上訴人非法占用土地的行為一直持續到1998年后，被上訴人依照1998年修訂的《土地管理法》第七十七條規定，對上訴人作出處罰，適用法律正確。被上訴人依照《中華人民共和國行政處罰法》規定的一般程序，依法進行調查取證，告知了上訴人給予處罰的事實、理由和依據及上訴人有陳述、申辯的權利，并依法作出處罰決定送達給當事人，程序合法。上訴人稱被上訴人在作出處罰決定前未依法告知其有要求聽證的權利，經查，根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條、《廣東省行政處罰聽證程序實施辦法》第五條及相關的法律、法規，在作出責令限期拆除非法占用土地建筑物的行政處罰前，均沒有規定必須告知當事人有要求聽證的權利，因此，對上訴人的該主張法院不予支持。上訴人還主張被上訴人作出的處罰已超過了法定的追訴時效。經審查，根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第二款規定，違法行為有連續或繼續狀態的，行政處罰的期限從行為終了之日起計算。上訴人非法占用土地的行為一直持續至今，被上訴人于2003年6月9日作出處罰決定并未超過法定期限。綜上，被上訴人作出的行政處罰決定主體適格、事實清楚、適用法律正確、程序合法，依法應予維持，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決：維持被上訴人佛山市順德區行政執法局于2003年6月9日作出的（2003）順執案（倫）第136號《行政處罰決定書》；本案訴訟費100元由上訴人負擔。

　　上訴人梁利鉅不服原判，提起上訴稱：一、羊額管理區與本案有法律上的利害關系，應當作為第三人參加訴訟。鑒于一審《代理詞》中陳述的第一條理由，本案上訴人實際上也是無辜的受害者，本案的核心是羊額管理區無權審批或違法審批，因此，羊額管理區應當作為第三人參加訴訟。二、被上訴人佛山市順德區行政執法局作出的《行政處罰決定書》適用法律錯誤。《順德市實施相對集中行政處罰權暫行規定》第二十九條明確是針對兩種情形，即未經批準建住宅或違反規劃建住宅，一審法院認定該條款是針對未報建或違反規劃建住宅，其理解屬斷章取義，背離了原條款本意，是錯誤的。根據原順德市倫教區規劃建設辦公室的復函，可以證明，上訴人用地對周圍環境并無大的影響，且使用的也是空閑地，因此即使處罰也只能施以限期改正、罰款的處罰。三、被上訴人在作出《行政處罰決定書》前未安排聽證，變相剝奪了上訴人陳述、申辯的機會和權利，程序嚴重違法。綜上所述，上訴人不服原審判決，請求二審法院將此案發回重審或撤銷被上訴人（2003）順執案（住）第136號《行政處罰決定書》。

　　被上訴人佛山市順德區行政執法局答辯稱：一、我局作出行政處罰只是針對上訴人的違法行為，是否追加羊額管理區為第三人請二審法院予以裁定。二、我局作出的行政處罰決定適用法律正確。上訴人梁利鉅的行為違反了《土地管理法》的有關規定，我局是依據《土地管理法》第七十七條對上訴人給予行政處罰，并不是根據《順德市實施相對集中行政處罰權暫行規定》進行處罰。《順德市實施相對集中行政處罰權暫行規定》只是我區根據相關文件的授權而制定的規范性文件，是不能作為行政處罰的依據的。三、我局對上訴人的處罰程序是合法的。根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條的規定，行政機關只有在作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等處罰決定前，必須告知當事人有要求聽證的權利。在本案中，我局只是責令上訴人拆除非法占用的土地上的建筑物，無須告知上訴人有要求聽證的權利。且我局并未剝奪上訴人陳述、申辯的機會和權利，在作出行政處罰決定前，我局向上訴人發出了《行政處罰通知書》，在該通知書中已明確告知其有申辯的權利。綜上所述，我局作出的行政處罰決定認定事實清楚，證據充分，適用法律正確、程序合法，請求二審法院依法駁回上訴人的上訴請求，維持原判。

　　經審理查明，原審法院經庭審質證而認定的證據合法有效，可以證明原審查明的事實，本院依法予以確認。

　　本院認為：根據國務院法制辦公室于2001年4月3日作出的國法函（2000）143號《關于在廣東省順德市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》及《順德市實施相對集中行政處罰權暫行規定》的規定，被上訴人佛山市順德區行政執法局是依法成立，并且具有行使土地管理方面的行政處罰權的行政機關，依法有權對非法占用土地的行為作出處理，其執法主體合法。根據1998年修正的《土地管理法》第三十八條第一款的規定，上訴人梁利鉅占用住宅前的空地建車庫，依法應經鄉級人民政府批準。但根據原審查明的事實，上訴人建車庫所使用的30.65平方米的土地，僅經羊額管理區批準臨時使用，并未經鄉級人民政府批準，因此，被上訴人認定上訴人非法占用土地事實清楚、證據確鑿。且雙方當事人均對此事實無異議，本院予以確認。鑒于上訴人非法占用土地建造車庫的違法行為一直持續至今，被上訴人根據1998年修訂的《土地管理法》第七十七條的規定，對上訴人作出處罰屬適用法律正確，本院依法予以確認。上訴人認為被上訴人作出《行政處罰決定》應適用《順德市實施相對集中行政處罰權暫行規定》第二十九條的規定，只作罰款處理，不需要責令拆除。由于《順德市實施相對集中行政處罰權暫行規定》只是佛山市順德區根據相關文件的授權而制定的規范性文件，不能作為行政處罰的法律依據。因此，對于上訴人的該主張本院不予支持。被上訴人依照《中華人民共和國行政處罰法》規定的一般程序，依法進行調查取證，并告知了上訴人給予處罰的事實、理由和依據及上訴人有陳述、申辯的權利，并依法作出了處罰決定送達給當事人，程序合法。上訴人稱被上訴人在作出處罰決定前未安排聽證，變相剝奪了上訴人的陳述、申辯權。經查，《中華人民共和國行政處罰法》以及《廣東省行政處罰聽證程序實施辦法》均沒有規定在作出責令限期拆除非法占用土地上建筑物的行政處罰前，必須告知當事人有要求聽證的權利。因此，上訴人的該主張無理，本院不予支持。另外，關于上訴人認為羊額管理區與本案有法律上的利害關系，應當作為第三人參加訴訟的主張，由于羊額管理區同被訴的具體行政行為無利害關系，不符合行政訴訟第三人的成立要件，故對該主張本院不予支持。綜上所述，被上訴人作出的行政處罰決定主體適格、事實清楚、適用法律正確、程序合法，依法應予維持。原審法院作出維持被上訴人具體行政行為的判決認定事實清楚，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審訴訟費100元由上訴人承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 余 品 圖

　　審 判 員 楊 小 蕓

　　代理審判員 周 剛

　　二○○三年十二月十八日

　　書 記 員 徐 允 賢