以租代征的定義、發展現狀、案例及法律分析是什么

一、以租代征的定義

“以租代征”是指擅自將農用地轉為建設用地。所謂“以租代征”，即通過租用農民集體土地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。其實質是規避法定的農用地轉用和土地征收審批，在規劃計劃之外擴大建設用地規模，同時逃避了繳納有關稅費、履行耕地占補平衡法定義務。

以租代征違規用地的熱潮不曾減退，自1999年1月1日新《土地管理法》實施以來，就在不少地方開始滋生，后來在清理整頓土地市場秩序的過程中又進一步蔓延升級。政府違規建設的動機在于加快“發展”速度和城市化進程，近年來涉及征收拆遷的大量行政違規行為，就生動地刻畫出一些官員求發展的急切心理和對政績的片面認識。當違規征地成為眾矢之的、中央三令五申嚴格規范之后，一些地方開始謀求新的圈地方式，由地方政府和村委會簽訂租地協議的所謂“行政租地”現象應運而生。企業租地則意在利潤，不少違規用地的企業還置國家產業政策于不顧，公然上馬一些因過度投資而被明令限制的項目。

二、以租代征的案例

1、湖南省長沙市雨花區黎托鄉違法用地案

2006年4月，長沙市國土資源局在檢查中發現，雨花區黎托鄉存在大量違法用地，共76宗，涉及土地409.73畝，其中基本農田354.8畝，一般耕地47.1畝。違法占地建筑共計14.4萬平方米。湖南省國土資源廳提出以下處理意見：依法拆除非法占地建筑，復耕土地;將5名責任人員移送司法機關處理。湖南省紀委、監察廳對有關責任人提出了相應的黨紀政紀處理意見。

2、天津市西青區王穩莊鎮所屬村組非法出租土地案

2004年3月至2006年11月，王穩莊鎮所屬8個行政村未經批準，非法出租集體土地給30家企業用于非農建設。非法出租土地共計904.5畝，其中耕地344.2畝;30家企業中，已有22家占地建設并已竣工。

天津市國土資源和房屋管理局提出以下處理意見：沒收8個村委會非法出租土地所得，并處以違法所得5%的罰款。對已非法占地建設并已竣工的22家企業，責令其中違反土地利用總體規劃占地的10家企業限期拆除新建建筑物和其他設施，恢復土地原狀;沒收其余12家企業在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施。天津市紀委、監察局對有關責任人提出了相應的黨紀政紀處理意見。

三、法律分析

我國土地管理法規定，國家實行土地用途管理制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。目前，只有省級以上政府才有征地和農用地轉用的審批權，其中征收涉及基本農田或基本農田以外的耕地超過35公頃的，及其他土地超過70公頃的，都必須由國務院批準。

正是為了擺脫這些約束，一些地方政府玩起了“以租代征”的把戲，企圖通過一紙租約瞞天過海，使市、縣甚至鄉鎮一級政府在實際上擁有“征地權”。而農民與地方政府在這一問題上利益的高度一致，加上一些用地單位也希望通過“以租代征”更加方便地占用土地，使得“以租代征”的風潮愈演愈烈，在一定程度上將土地用途管理制度“架空”。

造成這種現象的主要經濟原因有：

(一)由于“以租代征”可以突破建設用地指標的限制，有條件推行“造城運動”，變相設立和擴大開發區，解除當地經濟發展的土地瓶頸制約，“以租代征”也就成為一些地方應對國土資源管理高壓態勢的權宜之計。雖然這些官員明白“以租代征”是一種明顯的違法用地行為，但還是對這種行為默許、縱容，甚至是直接參與。而在一些地方，“以租代征”是在政府直接參與主導下完成的，即“以租代征”不是發生在企業與農民之間，而是發生在地方政府與農民之間。原因主要有二：一是政府是當地園區建設的主體，出于降低土地取得成本考慮，政府采取了“以租代征”;二是農民出于風險考慮，不愿意與用地企業簽訂“以租代征”的“租賃合同”，而要求政府代企業出面簽訂，政府出于對GDP、稅收等考慮，也就同意了。

(二)租地的企業則認為，“以租代征”可以規避土地審批復雜的程序，加快項目進展的速度，同時可以繞過法定的土地稅費，如耕地開墾費、耕地占用稅、土地管理費等，更可以免除占用耕地而必須履行的占補平衡義務，降低土地費用門檻。

(三)對農民集體來講，“以租代征”比起土地一次性被征收來說，既不失地，又不用種地，每年還能領國家的糧食直補”，可以得到長期穩定的租金回報，可謂細水長流，更能解決后顧之憂。如果征地辦廠，即使一畝給上幾萬元補償，不到10年就用完了。不論出于何種經濟原因，這種政府主導下的“以租代征”的用地方式，其實質是這屆政府“吃”了下屆政府的短期行為。土地是這屆用的，“租賃費”卻是下屆付的。政績是這屆創造的，代價卻是下屆承擔的。所以這也是“以租代征”之所以會在一些地方成為用地潛規則的一大原因。

四、以租代征的相關法律規定

《中華人民共和國土地管理法》第三條：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。”

第六十三條

土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。

前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。

集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。

第七十四條：“買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。。”

第七十九條：“第七十九條 無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效，對非法批準征收、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。

第八十一條 依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令交還土地，處以罰款。

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