要根據法定的土地利用現狀圖和相關批準文件認定，不能人為認定。土地用途管制的依據主要有：土地利用總體規劃、土地利用專項規劃、土地利用規劃修編等。

二、土地利用總體規劃是落實土地用途管制的基本前提

《中華人民共和國土地管理法》規定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。另外，下級規劃應依據上一級規劃編制，建設用地總量不得超過上一級規劃的控制指標，耕地保有量不得低于上一級規劃的控制指標，這就確立了規劃體系的總體控制作用。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模，確立了土地利用總體規劃控制建設用地總量的法律地位。規定城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。

《國務院關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》(國發[2004]12號)和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》即國務院2004年28號文件，進一步嚴格了土地利用總體規劃實施管理，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準。經依法授權設區的市、自治州人民政府審批鄉(鎮)土地利用總體規劃的，必須事先將建設用地規模、新增建設占用耕地指標、基本農田保護指標、土地用途分區圖等規定內容，報省級人民政府核定，規劃經批準后，報省級人民政府國土資源主管部門備案;鄉(鎮)土地利用總體規劃的修改或調整，涉及改變規劃規定內容的，必須報經省級人民政府批準。

三、加強土地利用計劃管理是實現用途管制的重要保障

土地利用年度計劃，是指國家對計劃年度內新增建設用地量、土地開發整理補充耕地量和耕地保有量的具體安排。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)文件規定，農用地轉用的年度計劃實行指令性管理，跨年度結轉使用計劃指標必須嚴格規范。改進農用地轉用年度計劃下達和考核辦法，對國家批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點建設項目用地和城、鎮、村的建設用地實行分類下達，并按照定額指標、利用效益等分別考核。2006年，國土資源部修訂了《土地利用年度計劃管理辦法》，進一步規范了土地利用年度計劃管理。

四、嚴格農用地轉用審批是實現用途管制的關鍵

實行用途管制的關鍵是控制農用地轉為建設用地。按照《土地管理法》的規定，不論是否需要征收土地，凡是進行建設占用農用地，都應當首先辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目，國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。

在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。上述規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。《土地管理法》在上收征地審批權限的同時，允許按規劃、計劃分批次申請農用地轉用，有利于市、縣政府主動地安排建設項目和集約用地。