要根據(jù)法定的土地利用現(xiàn)狀圖和相關批準文件認定，不能人為認定。土地用途管制的依據(jù)主要有：土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃修編等。

二、土地利用總體規(guī)劃是落實土地用途管制的基本前提

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。另外，下級規(guī)劃應依據(jù)上一級規(guī)劃編制，建設用地總量不得超過上一級規(guī)劃的控制指標，耕地保有量不得低于上一級規(guī)劃的控制指標，這就確立了規(guī)劃體系的總體控制作用。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，確立了土地利用總體規(guī)劃控制建設用地總量的法律地位。規(guī)定城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。

《國務院關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》(國發(fā)[2004]12號)和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》即國務院2004年28號文件，進一步嚴格了土地利用總體規(guī)劃實施管理，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準。經(jīng)依法授權設區(qū)的市、自治州人民政府審批鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的，必須事先將建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地指標、基本農田保護指標、土地用途分區(qū)圖等規(guī)定內容，報省級人民政府核定，規(guī)劃經(jīng)批準后，報省級人民政府國土資源主管部門備案;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的修改或調整，涉及改變規(guī)劃規(guī)定內容的，必須報經(jīng)省級人民政府批準。

三、加強土地利用計劃管理是實現(xiàn)用途管制的重要保障

土地利用年度計劃，是指國家對計劃年度內新增建設用地量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量的具體安排。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)文件規(guī)定，農用地轉用的年度計劃實行指令性管理，跨年度結轉使用計劃指標必須嚴格規(guī)范。改進農用地轉用年度計劃下達和考核辦法，對國家批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點建設項目用地和城、鎮(zhèn)、村的建設用地實行分類下達，并按照定額指標、利用效益等分別考核。2006年，國土資源部修訂了《土地利用年度計劃管理辦法》，進一步規(guī)范了土地利用年度計劃管理。

四、嚴格農用地轉用審批是實現(xiàn)用途管制的關鍵

實行用途管制的關鍵是控制農用地轉為建設用地。按照《土地管理法》的規(guī)定，不論是否需要征收土地，凡是進行建設占用農用地，都應當首先辦理農用地轉用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目，國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內，為實施該規(guī)劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。上述規(guī)定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。《土地管理法》在上收征地審批權限的同時，允許按規(guī)劃、計劃分批次申請農用地轉用，有利于市、縣政府主動地安排建設項目和集約用地。