一是關于補償標準爭議,目前,我國為解決征地補償安置爭議設有四條途徑:來信來訪反映問題,申請行政復議,提起行政訴訟和申請裁決。根據《土地管理法實施條例》第25條的規定,對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調,協調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決。但申請裁決這條途徑進展較為滯后。國土資源部有關負責人曾明確表示,近年來,涉及征地補償安置問題的信訪數量居高不下,重要原因就是征地補償安置爭議裁決制度在全國絕大多數地區沒有建立起來。并在安徽省、湖南省和重慶市為全國三個試點地,分別建起了征地補償安置爭議裁決制度。[4]但這種解決爭議的方式受到了質疑。
首先,這種裁決的性質與行政復議之間的關系需要進一步規范,在我國具有征地批準權的是省級人民政府以及國務院,土地征用征用補償標準爭議發生后,行政復議和省級以上人民政府裁決之間是個什么關系,是并列關系由當事人在兩者之間自由選擇,還是行政復議前置,兩者在性質上有何不同,法律并沒有明確。從試點中安徽省頒布的《安徽省征地補償爭議裁決辦法》中判斷,人民政府的裁決和行政復議最大的不同在于審查形式,爭議裁決辦法不象行政復議原則上采取書面審查的方式,而是由該省級以上的國土資源部門進行調查,收集證據,在查清事實的基礎上對雙方當事人進行協調,如無法達成協調協議書,則有該部門作出維持、變更還是撤銷征地補償安置方案的補償標準。除此之外,復議和裁決在制度功能上并不存在很大的差別。綜觀世界各國,有關土地征用補償糾紛的解決,當事人的意思自治精神體現在其中,允許當事人在法定的賠償標準、計算幅度內進行協商,而當當事人不能達成一致意見的時,是直接向法院起訴由法院裁決,還是由中立機構裁決,或由征用主體裁決,各國做法不盡相同,在土地征用法律關系中,一方是征用人,另一方是被征用人,不包括土地征用的直接受益人(開發商等用地單位),在補償具有民事性質的行政法律關系中,如果由征用主體單方強制性裁決,則有悖“自己不做自己案件的法官”這一自然公正原則,現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑,而且該裁定為終局裁定,相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排,給征收方以過大的權力,而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡,極易造成對被征收人利益的損害。即使為了追求效率,也不能犧牲公正,否則保障被征用的人的合法權益無從談起,況且,征用主體在全國設立專門的機構和制定裁決規則也是要付出成本的,利用現在的已相對完備訴訟體制是完全可行的,據學者統計,在18個世界主要的國家和地區中,有12個直接采取了司法救濟的途徑。[5]。例如在美國征收行為在補償問題上通常應當遵循如下步驟:1)預先通告;2)政府方對征收財產進行評估;3)向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約;被征收方可以提出反要約(counter-offer)4)如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議,通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益,政府方可以預先向法庭支付一筆適當數額的補償金作為定金,并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產。除非財產所有人可以舉證說明該定金的數額過低,法庭將維持定金的數額不變。6)法庭要求雙方分別聘請的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換;7)雙方最后一次進行補償價金的平等協商,為和解爭取最后的努力。8)如果雙方不能達成一致,將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數額。9)判決生效后,政府在30天內支付補償價金并取得被征收的財產。[6]又如,澳大利亞土地征用及補償的基本流程:政府發布擬將強制征用土地的通知——土地所有人、總登記員、總評估員得到通知——政府公報發布強制征用通知——當事人申請被征用土地的補償——總評估員決定補償數額——對土地補償數額持有異議者向土地和環境法院起訴。當事人對被征用土地的補償數額有異議的,可以在收到上述書面通知之日起90天內向土地和環境法院提起訴訟以尋求救濟。如果當事人沒有收到上述書面補償通知或者其要求補償的請求被土地征用機關拒絕的,也可以在被拒絕補償之日起90天內向土地和環境法院提起訴訟。當事人逾期提起訴訟但有正當理由的,土地和環境法院亦會受理。土地和環境法院是澳大利亞惟一專門處理土地和環境保護爭議的專業性法院,其管轄權非常廣泛,既可以對土地征用補償、土地評估、環境保護及規劃等諸多領域的民事爭議作出處理,也可以對相關的行政爭議進行管轄,另外還可以接受環境保護機構對嚴重違反環境保護法律者的控訴。上述土地征用補償案件正是土地和環境法院內典型的行政訴訟。與我國行政訴訟所不同的是,此類案件是對行政機關的行政決定是否合理進行審查,通常被稱為價值性審查之訴。如果是對行政決定的作出是否合法提起審查要求,則稱之為司法審查,必須向州最高法院提出。根據土地和環境法院法案第39(2)條之規定,在行使價值性審查職能時,法院被賦予了作出決定機構所擁有的一切自由裁量權,可以不受證據規則的約束,以其自認為合適和適當的方式對所涉行政決定的合理性作出價值判斷,并可以直接更改行政機關作出的行政決定。顯然,與機械的合法性審查相比,價值性審查對當事人利益的保護更為全面和到位。[7]
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