一、案情

原告：劉某。

被告：某市勞動和社會保障局(簡稱市勞動局)。

第三人：某鎮個體工商戶。

原告劉某的丈夫馬某原是某鎮個體工商戶的雇員，2001年10月3日馬某在業主家中發病，同年10月5日，因醫治無效死亡。2004年3月25日，劉某向其所在的縣勞動和社會保障局申請工傷認定，該局作出馬某傷亡情形視同工傷的認定。該個體工商戶不服，向市勞動局申請行政復議，市勞動局受理后，以該個體工商戶為申請人，縣勞動和社會保障局為被申請人對案件進行了審查。經審查，市勞動局認為劉某提出工傷認定申請時間距馬某事故傷害發生之日超過1年時效，縣勞動和社會保障局受理劉某申請并作出工傷認定的行為明顯不當，故決定撤銷縣勞動和社會保障局作出的工傷認定決定書。在行政復議程序中，市勞動局未通知劉某作為第三人參加行政復議。劉某對該復議決定書不服，遂以市勞動局未通知其參加行政復議程序違法及作出的行政復議決定對工傷申請時效的認定錯誤為由提起行政訴訟。

二、判決要旨

法院認為，依據《中華人民共和國行政復議法》第十條第三款的規定，劉某作為工傷認定的利害關系人，有權作為第三人參加行政復議程序。但法律未設定復議機關有通知利害關系人作為第三人參加行政復議的義務，故劉某以市勞動局未通知其參加復議為由主張復議程序違法，缺乏法律依據。劉某與個體工商戶對市勞動局作出的復議決定所認定的事實均表示認可。同時，法院對市勞動局作出的行政復議決定的合法性的其他方面進行了審查，認定其合法。判決維持了市勞動局作出的復議決定書。

三、分析

本文僅就行政復議機關在行政復議程序中未通知利害關系人作為第三人參加行政復議是否可構成程序違法的問題提出自己的觀點，以求教于同仁。

(一)人民法院對行政執法程序審查僅限于法定程序

我國行政程序立法還比較落后，沒有一部完整的行政程序法典，對行政程序的規定大多散布于各單行的法律法規之中，長期以來受“重實體、輕程序”思想觀念的影響，在立法中，許多法律條文往往忽視對程序要件的規定，即使作出規定，也經常出現規定的比較原則、比較有彈性的情形;在行政執法中，因缺少法定的、規范的行政程序規范，往往更容易忽視程序的規定。從行政程序的規定機關來看，可以將行政程序分為法定行政程序和自由行政程序(參見羅豪才主編《行政法學》1996年北京大學出版社)。法定行政程序是由法律明確規定的。這里的法律，應理解為不僅僅指法律、法規及規章，還應當包括其他規范性文件。對于合法有效的、不與上層級法律規范相抵觸的其他規范性文件設定的旨在規范行政權力運作、保護行政相對人權益的行政程序規定，也應認定為法定程序。《中華人民共和國行政訴訟法》第五條規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。第五十四條第(二)項第3目規定，具體行政行為違反法定程序的，判決予以撤銷。由此規定可以看出，人民法院在對被訴具體行政行為的行政程序進行審查時，僅限于對法定程序的審查。即行政主體在為一定行為時，違反了自由行政程序，并不必然導致行為違法;違反了法定程序，則必然影響其行為的合法性。