《行政訴訟法》修改的亮點與期待

新《行政訴訟法》根據我國經濟社會的發展和司法實踐所積累的豐富經驗，對原《行政訴訟法》作了相當全面的修改，大大推進了對公民權利保護的力度，解決了許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難。本文拮取了《行政訴訟法》修改后的多個亮點(當然遠不止這些)加以歸納論述。應該說，這次修改是成功的，將對我國今后的行政訴訟實踐的發展，產生積極的推進作用

1989年4月4日，全國人民代表大會通過了《行政訴訟法》，標志著中國行政法治進入了發展的新時期。以《行政訴訟法》為起點，我國法治政府建設邁上了快車道。以《行政訴訟法》為起點，二十多年來，我國的行政法律體系除尚有幾部法律亟待研究制定外，已大體完善。以《行政訴訟法》為起點，行政法學術研究、學科教育，以及行政法人才的培養也蓬勃興起。可以說，《行政訴訟法》是我國行政法治發展的第一塊里程碑。

應該說，對《行政訴訟法》的修改，法學界和實務部門都一直在進行研討，許多問題都已形成共識，此次修改，大體上已反映了實際需要，達到了預期目標。其中有幾點還值得一提:

行政訴訟法的立法目的、訴權和受案范圍

關于《行政訴訟法》的立法目的。行政訴訟是為了保護公民的權利不受行政機關的侵害。有權利必須有救濟，這是基本的法律規律。在保護公民權利的同時，也就要對行政機關是否依法行使權力進行監督，二者是一件事的兩面，不可分割。但是，行政訴訟保護公民權利的特點是:公民認為行政機關侵害其權利，但行政機關并不認為侵害，由此產生行政爭議，公民不服，遂向司法機關起訴，由法院對爭議作出裁判。通過解決行政爭議，保護公民權利，監督行政機關，這是對行政訴訟的功能定位。也正因為行政訴訟是通過解決爭議進行的，因而它也有了調解的可能。本次修改，加上了“解決行政爭議”的立法目的，使表達更為準確。

關于《行政訴訟法的》訴權。原《行政訴訟法》將被告定為行政機關及其工作人員，訴訟標的為具體行政行為。這是建立在行政機關對社會進行行政管理的基礎上提出的。隨著經濟社會發展和法治環境的變化，行政管理開始向公共行政和公共治理轉化，行政主體也由單一行政機關，向多元主體轉變。十八屆四中全會決定明確提出了國家治理體系和治理能力的現代化，行政方式由管理轉向治理。由此，一些行使公共行政職能的組織，也有可能成為行政訴訟的被告。新《行政訴訟法》第2條增加了第2款:“前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為”，這樣，使治理通過穩妥的步伐向前邁進。這是這一款規定中所含的原規定中所未有的重要內容。

關于《行政訴訟法》的受案范圍。原《行政訴訟法》在受案范圍方面采用列舉的辦法，這是歷史條件的結果。但是，用肯定與否定兩種列舉實際上無法窮盡可以或不能受理的范圍，使得受理問題就成為《行政訴訟法》實施后引發爭議最多的問題之一。故而本次修改，學術界大多希望改為概括肯定、列舉否定的規定形式，但最后考慮到目前我國尚處于社會轉型和過渡時期，還做不到全面概括，因此仍用列舉的辦法，但在受案范圍上力爭擴大，由8項擴充為12項，將一些具體的社會保障權、知情權等都納入了受案范圍，其中特別是第8項“認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”和第11項“認為行政機關不依法履行，未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議的、土地房屋征收補償協議等協議的”，是當前最為迫切需要法院受理并作出裁決的。

關于負責人出庭應訴和加重行政機關藐視法庭的責任

新《行政訴訟法》第3條規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”這是一條極具中國特色的規定，要求行政機關負責人應當出庭應訴，這在世界上恐怕也是唯一的規定。行政負責人出庭應訴，將有利于解決行政爭議。同時，考慮到工作繁重，不能每次都出庭應訴，因而也允許委托行政機關相應的的工作人員出庭，當然，也不排斥其聘請律師。

此外，新《行政訴訟法》還加重了訴訟過程和執行過程中行政機關藐視法庭的責任。這有助于保障訴訟程序的順利進行，有利于樹立司法權威。

關于訴訟管轄和行政、民事交叉的案件及經復議的行政案件

關于訴訟管轄。訴訟管轄問題需要修改的根源在于避免權力的干預，避免地方保護主義，新增加兩款，一是:“對……縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟，”其第一審行政案件由中級人民法院管轄;二是“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”這一改變，將有利于避免干預，使人民法院獨立行使審判權。

行政、民事交叉的案件，如行政裁決、登記等案件，涉及民事的，當事人申請一并解決相關民事爭議，法院可以一并審理。在行政訴訟中，如果法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據的，可以裁定終止行政訴訟。這一規定，明確解決了實踐中行政、民事交叉案件審理時的繁復和困難，將大大方便當事人，提高此類案件審理的效率。真正做到既要開展合法性審查，又注重糾紛的實質性解決。

關于經復議的行政案件的被告。在制定原《行政訴訟法》時，也曾有意見認為，經復議的案件，不管復議決定是維持還是改變，都應由復議機關當被告，因為這都是復議機關的意思表示。但有些同志從法院受案均衡的角度出發，提出可將復議結果不同的案件予以拆分，維持的由原行政機關當被告，改變的由復議機關當被告，從而形成了現在的立法模式。但是后來的事實證明，這樣的規定存在著復議機關不想當被告而以維持結案的情況，因此，這次修改時改為復議決定不管是維持或改變，都以復議機關當被告，促使復議機關必須認真復議。

關于對明顯不合理的行政行為的審查和行政規范性文件的一并審查

新《行政訴訟法》在合法性審查原則的基礎上，進一步強化對明顯不合理的行政行為的審查。在一定程度上講，明顯不合理的行政行為因其不合理的程度已經達到了相當的標準，不符合正常人的判斷標準，因此，對其進行的司法審查也可以看做一種特殊的合法性審查。與之相對應，新《行政訴訟法》在可撤銷的行政行為之外明確了無效行政行為的概念。對于重大且明顯違法的行政行為，應該宣告無效。

關于對行政規范性文件的一并審查。新《行政訴訟法》在審查行政行為的同時，首次明確人民法院可以一并審查據以作出行政行為的行政規范性文件的合法性，從而賦予人民法院就行政規范性文件是否合法的獨立判斷權。與對具體行政行為的審查不同，人民法院在認為行政規范性文件違法的情況下，雖不能直接宣告其違法，但有送請有關機關解釋和確認的權力，這有利于加強對行政規范性文件的監督，有利于提升行政立法質量。

關于判決種類、審判程序和調解的處理

關于判決種類和審判程序。根據司法實踐經驗，新《行政訴訟法》增加了判決的種類，實現了合法性審查的寬度和強度兩個層面的擴展。此外，新《行政訴訟法》還設置了簡易程序和審判監督程序，不僅有利于審判實踐的開展，還有利于接受當事人和檢察機關的監督。

關于調解的處理。原《行政訴訟法》規定，人民法院審理行政案件，不適用調解。這一觀念原盛行于歐洲大陸法系國家，以為行政機關只能嚴格執行法律，沒有調解的余地。但實際上，行政機關執法時的裁量權，其范圍日益拓展，執法中發生爭議時，在裁量權范圍內，以和為貴，進行調解是完全可以且是有利無害的。新《行政訴訟法》第60條增加了對行政賠償、補償以及行政機關行使法律法規規定的自由裁量權的案件可以調解的規定，是符合法治現狀的，有利于促進社會和諧。當然，對行政爭議進行調解時，與民事調解不同，必須遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和私人合法權益。

關于行政機關不執行法院判決裁定的法律責任

新《行政訴訟法》規定，在行政機關不執行法院判決裁定和調解書時，增加兩款，一是“(三)將行政機關拒絕履行的情況予以公告”;二是對“社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留;情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這一規定，大大加強了對不履行法院判決、裁定、調解書的懲戒力度，有利于消除實踐中某些行政工作人員拒不執行法院裁判的現象。

總之，新《行政訴訟法》根據我國經濟社會的發展和司法實踐所積累的豐富經驗，對原《行政訴訟法》作了相當全面的修改，大大推進了對公民權利保護的力度，解決了許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難。上面，我拮取了《行政訴訟法》修改后的多個亮點(當然遠不止這些)加以歸納論述。應該說，這次修改是成功的，將對我國今后的行政訴訟實踐的發展，產生積極的推進作用。