我國行政拘留制度中存在的問題包括:(一)忽視了限制人身自由的特殊性行政拘留限制的是公民的人身自由,而人身自由權(quán)四憲法所規(guī)定的一種基本權(quán)利。但是我國《治安管理處罰法》針對(duì)行政拘留并沒有什么特殊性,該法將行政拘留與警告、罰款、吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證等并列,在適用程序等方面亦沒有明顯的區(qū)別。筆者認(rèn)為,這樣的做法沒有體現(xiàn)憲法和法律對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)。忽視了人身自由權(quán)的特殊性。“在世界范圍來看,由于人身自由是受憲法保護(hù)的基本權(quán)利,因此對(duì)限制人身自由措施的發(fā)動(dòng),必須經(jīng)法院審查,這是各國公認(rèn)的行政合法性的基本要求。換言之,任何行政機(jī)關(guān)不能自行決定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陸法系的行政處罰法中,也沒有人身自由罰。”立法者可能考慮到我國在社會(huì)轉(zhuǎn)型期違法現(xiàn)象比較多,因此設(shè)置了這樣的處罰種類,但是立法者明顯忽視了這種處罰的特殊性,進(jìn)而忽略了特殊的程序設(shè)置,沒有在程序上做到更為謹(jǐn)慎,更為嚴(yán)密。(二)缺乏聽證程序既然行政拘留涉及的是公民基本權(quán)利自由權(quán)的處分,那么在適用行政拘留的過程中應(yīng)該尤其謹(jǐn)慎,并且給予公民充分的程序性救濟(jì)權(quán)利,如可以賦予行政相對(duì)人要求進(jìn)行聽證的權(quán)利。聽證也稱聽取意見,指行政機(jī)關(guān)在做出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)決定時(shí),應(yīng)聽取相對(duì)人的意見。聽證已成為當(dāng)今世界各法制國家行政程序法的一項(xiàng)共同的、同時(shí)也是極其重要的制度。聽證制度的發(fā)展順應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)立法、執(zhí)法的民主化趨勢,也體現(xiàn)了政府管理方式的不斷進(jìn)步。聽證體現(xiàn)了是國家對(duì)公民意見的尊重,是一種符合憲政思想的制度設(shè)計(jì)。我國并不是沒有聽證制度。我國《行政處罰法》第42條對(duì)聽證程序作出了比較詳細(xì)的規(guī)定,其中第3至第7款規(guī)定:聽證公開進(jìn)行;聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持,當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請(qǐng)回避;舉行聽證時(shí),調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議,當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證;聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。《行政處罰法》規(guī)定,行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰時(shí),當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。可見《行政處罰法》將行政拘留排斥在了可以要求聽證的范圍之外,而將一些輕微的處罰種類卻規(guī)定了相對(duì)人可以要求聽證,存在著本末倒置的現(xiàn)象。《行政處罰法》之后的《治安管理處罰法》也沒有將這一缺陷彌補(bǔ),《治安管理處罰法》第94條規(guī)定:公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前,應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù),并告知其依法享有的權(quán)利。違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。公安機(jī)關(guān)必須充分聽取其意見,對(duì)其所提出的事實(shí)、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;如其所提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。公安機(jī)關(guān)不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰。從《治安管理處罰法》第94條的規(guī)定來看,相對(duì)人享有陳述和申辯的權(quán)利,但是這并不是聽證程序,仍然屬于“決定與被決定的‘雙方組合’”,[5]難以切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利。(三)缺乏制約機(jī)制分權(quán)與制約,是憲政的精髓。在我國憲政體制中,雖然也強(qiáng)調(diào)分權(quán)與制約,但是有的國家機(jī)關(guān)享有的權(quán)力過大,其他國家機(jī)關(guān)也不能對(duì)其進(jìn)行有效的制約。在公檢法組成的政法系統(tǒng)中,顯然公安機(jī)關(guān)的權(quán)限是最大的,法院、檢察院對(duì)其形成的制約相當(dāng)有限。這一點(diǎn)在行政拘留中也有所反映。我國立法將行政拘留的決定權(quán)完全賦予了公安機(jī)關(guān),尤其自行決定是否給予行政劇烈的處罰。當(dāng)然,檢察院和法院并不是完全沒有參與其中,而是間接地參與其中。相對(duì)人在接受了行政拘留后可以向檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人員的違法失職行為提起控告,也可以向法院提起行政訴訟。但是不難看出,這種方式均屬于時(shí)候監(jiān)督的方式,而不是事前監(jiān)督的方式。在行政拘留決定作出之前,法院和檢察院并不能參與其中,其一些流程均由公安機(jī)關(guān)獨(dú)自完成。
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