公安部關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)

為加強和規范刑事立案監督工作，保障刑事偵查權的正確行使，根據《中華人民共和國刑事訴訟法》等有關規定，結合工作實際，制定本規定。

第一條刑事立案監督的任務是確保依法立案，防止和糾正有案不立和違法立案，依法、及時打擊犯罪，保護公民的合法權利，保障國家法律的統一正確實施，維護社會和諧穩定。

第二條刑事立案監督應當堅持監督與配合相統一，人民檢察院法律監督與公安機關內部監督相結合，辦案數量、質量、效率、效果相統一和有錯必糾的原則。

第三條公安機關對于接受的案件或者發現的犯罪線索，應當及時進行審查，依照法律和有關規定作出立案或者不予立案的決定。

公安機關與人民檢察院應當建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發案、報案、立案、破案和刑事立案監督、偵查活動監督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報。有條件的地方，應當建立刑事案件信息共享平臺。

第四條被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執法機關，認為公安機關對其控告或者移送的案件應當立案偵查而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當受理并進行審查。

人民檢察院發現公安機關可能存在應當立案偵查而不立案偵查情形的，應當依法進行審查。

第五條人民檢察院對于公安機關應當立案偵查而不立案偵查的線索進行審查后，應當根據不同情況分別作出處理:

(一)沒有犯罪事實發生，或者犯罪情節顯著輕微不需要追究刑事責任，或者具有其他依法不追究刑事責任情形的，及時答復投訴人或者行政執法機關;

(二)不屬于被投訴的公安機關管轄的，應當將有管轄權的機關告知投訴人或者行政執法機關，并建議向該機關控告或者移送;

(三)公安機關尚未作出不予立案決定的，移送公安機關處理;

(四)有犯罪事實需要追究刑事責任，屬于被投訴的公安機關管轄，且公安機關已作出不立案決定的，經檢察長批準，應當要求公安機關書面說明不立案理由。

第六條人民檢察院對于不服公安機關立案決定的投訴，可以移送立案的公安機關處理。

人民檢察院經審查，有證據證明公安機關可能存在違法動用刑事手段插手民事、經濟糾紛，或者辦案人員利用立案實施報復陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形，且已采取刑事拘留等強制措施或者搜查、扣押、凍結等強制性偵查措施，尚未提請批準逮捕或者移送審查起訴的，經檢察長批準，應當要求公安機關書面說明立案理由。

第七條人民檢察院要求公安機關說明不立案或者立案理由，應當制作《要求說明不立案理由通知書》或者《要求說明立案理由通知書》，及時送達公安機關。

公安機關應當在收到《要求說明不立案理由通知書》或者《要求說明立案理由通知書》后七日以內作出書面說明，客觀反映不立案或者立案的情況、依據和理由，連同有關證據材料復印件回復人民檢察院。公安機關主動立案或者撤銷案件的，應當將《立案決定書》或者《撤銷案件決定書》復印件及時送達人民檢察院。

第八條人民檢察院經調查核實，認為公安機關不立案或者立案理由不成立的，經檢察長或者檢察委員會決定，應當通知公安機關立案或者撤銷案件。

人民檢察院開展調查核實，可以詢問辦案人員和有關當事人，查閱、復印公安機關刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動教養等相關法律文書及案卷材料，公安機關應當配合。

第九條人民檢察院通知公安機關立案或者撤銷案件的，應當制作《通知立案書》或者《通知撤銷案件書》，說明依據和理由，連同證據材料移送公安機關。

公安機關應當在收到《通知立案書》后十五日以內決定立案，對《通知撤銷案件書》沒有異議的應當立即撤銷案件，并將《立案決定書》或者《撤銷案件決定書》復印件及時送達人民檢察院。

第十條公安機關認為人民檢察院撤銷案件通知有錯誤的，應當在五日以內經縣級以上公安機關負責人批準，要求同級人民檢察院復議。人民檢察院應當重新審查，在收到《要求復議意見書》和案卷材料后七日以內作出是否變更的決定，并通知公安機關。

公安機關不接受人民檢察院復議決定的，應當在五日以內經縣級以上公安機關負責人批準，提請上一級人民檢察院復核。上級人民檢察院應當在收到《提請復核意見書》和案卷材料后十五日以內作出是否變更的決定，通知下級人民檢察院和公安機關執行。

上級人民檢察院復核認為撤銷案件通知有錯誤的，下級人民檢察院應當立即糾正;上級人民檢察院復核認為撤銷案件通知正確的，下級公安機關應當立即撤銷案件，并將《撤銷案件決定書》復印件及時送達同級人民檢察院。第十一條公安機關對人民檢察院監督立案的案件應當及時偵查。犯罪嫌疑人在逃的，應當加大追捕力度;符合逮捕條件的，應當及時提請人民檢察院批準逮捕;偵查終結需要追究刑事責任的，應當及時移送人民檢察院審查起訴。

監督立案后三個月未偵查終結的，人民檢察院可以發出《立案監督案件催辦函》，公安機關應當及時向人民檢察院反饋偵查進展情況。

第十二條人民檢察院在立案監督過程中，發現偵查人員涉嫌徇私舞弊等違法違紀行為的，應當移交有關部門處理;涉嫌職務犯罪的，依法立案偵查。

第十三條公安機關在提請批準逮捕、移送審查起訴時，應當將人民檢察院刑事立案監督法律文書和相關材料隨案移送。人民檢察院在審查逮捕、審查起訴時，應當及時錄入刑事立案監督信息。

第十四條本規定自2010年10月1日起試行。

改進刑事立案監督工作的幾點做法

一、刑事立案監督工作的現狀

刑事立案監督是修改后的《刑事訴訟法》規定的一項新的法律制度，是檢察機關一項新的法律監督職責。為依法履行這一職責，檢察機關采取了相應的措施，不斷加大監督的力度，如把原來的批捕科改成偵查監督科，使單一的審查批捕工作向審查批捕與偵查監督并重，強調了偵查監督工作的重要性，同時還規范了立案監督的一些具體操作程序。但立案監督工作是一項難度很大的工作，在司法實踐中還存在監督不到位，效果不明顯，力度不夠等問題。近幾年立案監督工作進展很慢，案件數很難有新的突破，并且還有下降的趨勢。例如臨桂檢察院近三年立案監督工作的一些情況：2003年向公安機關發出說明不立案理由通知書2件2人，公安機關主動立案1件1人;2004年向公安機關發出說明不立案理由通知書3件7人，公安機關主動立案1件1人;2005年向公安機關發出說明不立案理由通知書1件1人，公安機關主動立案1件1人。從上述數字明顯看出以下特點：

一、立案監督案件數量很少，每年均未超出5件;

二、監督的效果不明顯，公安機關主動立案的很少。根據現行的法律和公安工作的情況分析，出現這樣的現象是極不正常的。

二、司法實踐中立案監督工作所面臨的困難

立案監督作為檢察機關一項新的法律監督職責，是依法設定的，本應依法正常開展，那么在司法實踐中，此項工作為何始終沒有新的突破。筆者在感到困惑的同時也找出了以下原因：

(一)從立法角度看，立案監督缺乏必要的權威和效力

從修正后的《刑事訴訟法》對立案監督的規定看，應該說還不夠具體，可操作性不強，從而削弱了立案監督工作的力度。如《刑事訴訟法》規定的立案監督權，檢察機關在發出《通知立案書》后，公安機關如果還不立案，檢察機關往往束手無策，或公安機關雖主動立了案，但消極對待，不積極偵查，致使案件無法批捕或久拖不決，無法進入起訴程序，最終不了了之，甚至撤案，檢察院對此也無能為力。因為，現行的法律包括司法解釋，都沒有進一步規定立案監督的法律效力和抗拒立案監督的法律后果。

(二)從司法實踐看，立案監督工作面臨認識不一、案件線索少、缺乏剛性保障措施以及外部干擾等多方面因素的制約

1、立案監督缺乏剛性保障措施。1996年修正《刑事訴訟法》時，是針對公安機關應立案而不立案情況的發生而制定的。主要是為了切實保障公民的舉報權、控告權，從根本上解決告狀難問題，才增設了檢察機關對公安機關的立案監督機制。但剛性的保障措施力度不夠。一方面立案監督作為檢察機關一項新的法律職責，沒有現成的經驗和方法可供借鑒，還需要檢察機關通過實踐不斷摸索和總結;另一方面公安機關對檢察機關履行立案監督工作的認同與支持還有一定差距，有時還可能出現公安機關不肯接受監督，甚至有抵觸情緒。因此，在實踐中由于沒有更有力的保障措施，所以不得不采取“變通”、“迂回”或“軟處理”等辦法。有的通過協調，有的推給上級，有的通過曲線表達監督意見，有的用口頭通知代替書面通知等等。這雖然也能達到某些效果，但畢竟違背訴訟法的初衷，使立案監督疏于形式。

2、立案監督的案件線索渠道不暢。案源問題是立案監督工作的首要問題，案源渠道不暢，線索不多，勢必直接影響和制約立案監督的開展。自刑事訴訟法規定立案監督以來，各地的檢察機關雖然積極從公安機關內部“找米下鍋”，靠審查案件和群眾舉報等渠道尋找案源，但效果不佳。究其原因，一是公安機關以罰代刑、該立不立的案件具有一定的隱蔽性，往往難以查獲。二是被害人對檢察機關立案監督職能了解甚微。

3、對立案監督的認識不一。在司法實踐中，有的同志認為，如果對公安機關發出要求說明不立案理由，而公安機關不立案理由正確的情況下，難免有檢察機關亂監督的嫌疑，難免影響檢察機關發出的要求說明不立案理由通知書的正確性、權威性。也有的同志害怕立案監督存在一定的風險性。由于自身業務跟不上，不能很好掌握和運用刑事法律，加上對案件具體情況不了解，容易造成“立也是檢察院決定，撤也是檢察院決定”的被動局面，導致不愿監督、不敢監督。

4、外部因素對立案監督工作的干擾。立案監督往往會受到一些外部因素的干擾。一些地方、部門、行業從自己的狹隘利益出發，對涉及到自己利益的犯罪嫌疑人或犯罪單位大加庇護，采取種種手段，使犯罪分子逃避刑罰制裁，使一些罪犯逍遙法外。二是受利益驅動的影響，有案不立，有罪不究，以經濟處罰代替刑罰處罰，使一些罪該追究刑事責任者逃避法律制裁。三是各種權力的非法干預，少數領導干部，法制觀念淡薄，顛倒了權與法的關系，以言代法，以權壓法，弄權枉法，將自己的意志強加于刑事執法活動，干擾立案監督工作正常開展。

三、改變立案監督工作現狀的幾點建議

由于種種原因，檢察機關的立案監督工作遇到很多困難，如何克服這些困難，把工作搞上去，轉變現行的被動局面?這是每一個從事此項工作的檢察官都在探索的問題。筆者從立法和司法實踐的角度，就強化立案監督提出幾點建議。

(一)從立法上賦予人民檢察院在刑事立案監督活動中的相應權力。

1、法律應賦予檢察機關刑事立案監督調查權。包括：有權調取和審查刑事立案主體的案卷材料，有權審查刑事立案主體受案、立案、破案的登記表冊，有權審查刑事立案主體的立案、不立案和撤案決定書，有權對刑事立案活動中的違法行為作進一步調查;

2、應賦予檢察機關刑事立案監督處罰建議權。包括：人民檢察院發現刑事立案主體工作人員在刑事立案活動中存在違法行為時，在發出《糾正違法通知書》進行糾正后，對方仍然拒不改正的，人民檢察院有權依照監督處罰程序，建議刑事立案主體停止其職務活動，由刑事立案主體另派辦案人員，并將處理結果書面告知人民檢察院;人民檢察院在糾正違法過程中，認為需要給予違法責任人員行政處罰時，有權提出行政處罰意見書，刑事立案主體接到意見書后，應當對違法責任人員給予相應的處罰，并將處理結果書面告知人民檢察院。

(二)檢察機關應制定刑事立案監督實施細則。通過修改《刑事訴訟法》來完善刑事立案監督制度難以將其面面俱到，尤其是涉及具體實施的一些問題。最高人民檢察院應當在不違反立法本意的情況下，依據《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》制定刑事立案監督實施細則，增加一些操作性強的內容。針對刑事立案監督案件周期長的特點，對刑事案件的受理、審查、移送、反饋、答復等各種環節都應當制定明確的時效規定，以提高工作效率，切實保護刑事案件當事人的合法權益。同時人民檢察院還可以結合工作實際，逐步完善刑事立案監督制度，如設立專門的刑事立案監督機構，行使刑事立案監督權，實際負責刑事立案監督工作;在刑事立案監督的各個環節要以書面形式進行，并規定統一的法律文書;在鄉鎮和刑事案件多發地區設立刑事立案監督聯絡員，為人民檢察院提供刑事立案監督線索，拓寬刑事立案監督渠道;建立刑事立案監督的聽證制度，讓刑事案件當事人了解刑事案件的立案條件和程序，提高刑事立案監督的透明度等等。

(三)拓寬刑事立案監督的案源渠道。筆者認為除了從立法上賦予檢察機關一定的立案知情權以外，更重要的是檢察機關自身要做好以下幾項工作：

(1)建立、建全立案監督案件的報備案制度。刑事立案監督是修訂后的刑事訴訟法賦予檢察機關一項新的監督職能，為此，檢察機關完全有理由與公安機關建立立案情況的報備案制度，規定公安機關對立案和不立案情況建立檔案制度，并在次月將立案情況報備檢察機關。司法實踐中，公安機關經常存在不破不立現象，因此建立備案制度，一方面，可以扼止公安機關該立不立或違法亂立案的個別情況出現;另一方面可以使檢察機關及時掌握公安機關的立案、發案、結案、撤案情況，變事后監督為同步監督，被動監督變主動監督。筆者認為這項工作是當前解決立案監督線索少的切入點，尤為重要。同時檢察機關也要建立專門的立案監督跟蹤制度，主動加強與公安機關的聯系協調，對立案中的問題通過定期、不定期的交往與溝通，形成融洽的監督與配合監督的工作關系，做到“原則問題不讓步，具體事宜多協商”，使立案監督工作真正落到實處。

(2)建立與各行政執法部門的聯系制度。檢察機關要加強與其他行政部門的聯系。與國稅、地稅、工商、技術監督局等部門在共同協商達成共識的基礎上，建立立案監督工作聯系制度，即要求他們在各自管轄、受理查處行政案件中，在認為依法應當追究刑事責任而向公安機關移送案件的同時，也向偵查監督部門備案，由偵查監督部門跟蹤監督，隨時了解案件處置情況，從而使行政執法和立案監督工作緊密結合起來，拓寬立案監督工作渠道。

(3)建立立案舉報獎勵制度。在具體工作中，除了通過審查批捕、起訴部門注意從審查案件中發現立案監督的線索，以及通過控申部門受理來信來訪、控告申訴發現案件線索外，還要通過建立立案舉報獎勵制度，在群眾中加強法律法規宣傳力度，發動群眾對有案不立、有罪不究、以罰代刑案件線索進行舉報，對調查情況屬實的給予適當的獎勵，使群眾積極參與到立案監督中來，這是擴大立案監督案源的一條有效途徑。

(四)要努力提高監督者自身的思想政治素質和業務素質，強化立案監督主體條件。這是做好立案監督工作的前提和基礎。要完成好新時期立案監督工作任務，必須有一支忠誠可靠、訓練有素、精通業務、紀律嚴明、作風過硬、秉公執法的檢察官隊伍。作為監督者，首先必須要有過硬的思想政治素質和一身正氣，同時還必須有較強的業務素質和綜合素質，既要精通法律和檢察業務知識，又要在實踐中不斷提高自身在審查、分析、判斷、處理案件的能力，這樣才能掌握監督的主動權。才能做到監督到位，監督準確，盡量避免出現“立也是檢察院決定，撤也是檢察院決定”的被動局面，更好地樹立檢察機關作為法律監督機關的威信，同時也增加監督的威懾力。

(五)要爭取地方黨委、人大的支持，以杜絕以罰代刑、以官擋刑及地方、部門保護主義等不正常現象。立案監督要講權威性，不論是誰，只要觸犯刑法都要無一例外地受到追究，不存在“刑不上大夫”。要講強制性，不管涉及到什么單位、什么部門、什么人，不管遇到多大阻力都要一查到底，對徇私舞弊、貪贓枉法、有案不立、有罪不究等涉嫌瀆職犯罪行為的要嚴肅查處，以擴大立案監督的社會效果和法律效果。我們要就立案監督工作情況和遇到的困難及時向當地黨委和人大匯報，通過人大對個案的監督帶動整個立案監督工作，從而改變工作局面。

(六)要充分發揮輿論、新聞媒體和社會各界的監督作用，使其為檢察機關立案監督吶喊助威。實踐證明，對一些人民群眾反映強烈的有案不立、有罪不究的案件進行立案監督，適時曝光，在社會上會產生強烈的反響，案件的處理結果也必然會引起社會各界的關注，有助于檢察機關排除干擾，公正執法。

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