某商場原系國有商業企業，隸屬市商務局。1998年，該商場擬進行股份合作制改制，在經商務局同意，國資局批準立項后，由某會計師事務所對其資產進行了評估，國資局對評估結果審驗確認。市企業改制工作領導小組于1998年7月批復，確認了評估結果，同意某商場按“零資產出售”方式改組為有限責任公司;募集股本總額31萬元，以購買原企業產權。股東王某出資16萬元，占股本總額的51%，為法定代表人。1999年市委、市政府決定深化商業流通企業改制，11月，領導小組根據商務局的報告，同意某商場改組為經營者個人控股的有限責任公司，工商注冊時明確其私有性質。

2001年2月，其他股東因與王某產生矛盾，向市政府反映王某在改制時隱瞞滯留國有資產等問題。市政府隨即責成審計局等部門進行查處。市審計局出具審計報告，確認該商場存有國有凈資產220余萬元。某會計師事務所審計結果確認該商場改制時未評估國有資產計129萬余元，其他存留國有資產91萬元。國資局對該結果予以確認。

領導小組根據商務局的申請，于2002年3月8日作出《關于撤銷某商場改制方案批復的通知》，認為該商場在改制時，故意隱瞞和滯留的國有資產達220余萬元，因此改制不符合市委、市政府關于企業改制的有關規定和國有資產管理法律法規。據此決定：1、撤銷對某商場改制的兩個批復，恢復某商場的國有企業性質;2、市工商局依法撤銷對某商場有限責任公司的公司注冊登記并吊銷營業執照。

王某對該《通知》不服，以市政府為被申請人，于2002年5月20日向省政府申請行政復議，請求撤銷該決定。理由是：1、故意隱瞞滯留國有資產與事實不符;2、保護國有資產可采取收回等方式，而不應撤銷企業改制方案、恢復原企業性質;3、決定工商局吊銷商場營業執照不合法。被申請人答復：1、《通知》是對商務局請示報告的批復，屬政府機關內部公文往來，不具備具體行政行為的特征，不能對此申請行政復議;2、市政府不應成為本案被申請人，如可申請復議，被申請人也應是領導小組。

復議機關經審查認為：領導小組是市政府設立的非常設機構，其所發出的通知已影響了申請人的權利和義務，屬具體行政行為，可以以市政府為被申請人中請復議;在認定某商場改制時，故意隱瞞滯留國有資產220余萬元，主要事實不清，責任認定不明;決定撤銷某商場改制批復，恢復原企業性質、決定工商局依法撤銷某商場的公司注冊登記并吊銷營業執照，無法律依據。根據行政復議法第二十八條第一款第(三)項的規定，省政府依法作出了撤銷《通知》，并責令被申請人對涉及的國有資產問題作出準確界定，依法予以妥善處理的行政復議決定。

[評析]

1、該《通知》是否屬于內部行政行為，能否申請行政復議。內部行政行為指行政主體在內部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內部產生法律效力的行政行為。判斷行政行為屬內部還是外部行政行為，并不取決于行政行為的表現形式，而決定于行政行為的內容和法律效果。該《通知》雖是領導小組給商務局的行文，但其決定的事項及適用與效力作用的對象是申請人，對申請人權利、義務產生重大影響，具備具體行政行為的特征，申請人可以對此申請行政復議。

2、領導小組是市政府設立的非常設機構，其作出的具體行政行為的后果應當由設立它的市政府承擔。因此，本案中，應以市政府為被申請人。

3、政府能否以隱瞞滯留國有資產為由，將經兩次改制，已成為私營企業的某商場恢復其國有性質?筆者認為，公司的撤銷權，只能由公司登記機關依法行使。本案中，對企業存留的國有資產，應在公正審計后，確定其性質，分清責任，對直接責任人，依法追究其相應的法律責任。對于企業存留的國有資產，應當依法收回。領導小組直接決定采取恢復國有性質的做法沒有法律依據，不符合依法行政的原則。