（中辦發(fā)［1997］16號　一九九七年八月二十七日） 　　當(dāng)前，農(nóng)村的土地承包關(guān)系總體上是穩(wěn)定的。各地區(qū)貫徹落實(shí)中央關(guān)于延長土地承包期的政策，做了大量工作，保持了黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有效地保護(hù)和調(diào)動了農(nóng)民的積極性。但是，在土地承包政策的具體執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了一些值得注意的問題。有的地方在第一輪承包到期后沒有及時開展延長土地承包期的工作；有的地方隨意改變土地承包關(guān)系，以各種名義強(qiáng)行收回農(nóng)民的一部分承包地，重新高價發(fā)包，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；有的地方在實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營過程中，違背農(nóng)民意愿，搞強(qiáng)迫命令，引起群眾不滿。盡管這些問題發(fā)生在少數(shù)地方，屬于局部性、苗頭性的，但必須高度重視，認(rèn)真加以解決。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的指示，現(xiàn)作如下通知： 　　一、切實(shí)提高對穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系重要性的認(rèn)識。　我國農(nóng)村人多地少，大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)還比較落后，在相當(dāng)長的時期，土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最主要的生活來源。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是黨的農(nóng)村政策的核心內(nèi)容。做好延長土地承包期的工作，直接關(guān)系到億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。各級黨委和政府要充分認(rèn)識穩(wěn)定土地承包關(guān)系的重大意義，全面、準(zhǔn)確地理解中央制定的土地承包政策，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，切實(shí)保護(hù)和發(fā)揮好農(nóng)民的積極性，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的好形勢。 　　二、認(rèn)真做好延長土地承包期的工作。　在第一輪土地承包即將到期之前，中央就明確宣布，土地承包期再延長30年不變，營造林地和“四荒”地治理等開發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長，并對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度作出了具體的規(guī)定。各地區(qū)一定要按照中央的政策規(guī)定執(zhí)行。在具體工作中，必須明確以下幾點(diǎn)： 　　（一）在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營的期限。集體土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，是一項(xiàng)長期不變的政策。 　　（二）土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。開展延長土地承包期工作，要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定。不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包。已經(jīng)做了延長土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延長到30年。 　　（三）承包土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定。“大穩(wěn)定、小調(diào)整”是指在堅(jiān)持上述第二條原則的前提下，根據(jù)實(shí)際需要，在個別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整。做好“小調(diào)整”工作還應(yīng)堅(jiān)持以下幾條原則：一是“小調(diào)整”只限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整；二是不得利用“小調(diào)整”提高承包費(fèi)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三是“小調(diào)整”的方案要經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣（市、區(qū)）人民政府主管部門審批；四是絕對不能用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地。 　　（四）延長土地承包期后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)業(yè)承包合同主管部門要及時向農(nóng)戶頒發(fā)由縣或縣級以上人民政府統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。 　　三、認(rèn)真整頓“兩田制”。　八十年代中期以來，一些地方搞“兩田制”，把土地分為“口糧田”和“責(zé)任田”，主要是為了解決負(fù)擔(dān)不均和完成農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)難等問題。但在具體執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了一些問題。有些地方搞的“兩田制”實(shí)際上成了收回農(nóng)民承包地、變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和強(qiáng)制推行規(guī)模經(jīng)營的一種手段。中央不提倡實(shí)行“兩田制”。沒有實(shí)行“兩田制”的地方不要再搞，已經(jīng)實(shí)行的必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓。 　　（一）對原來為了平衡農(nóng)戶負(fù)擔(dān)而實(shí)行的“動帳不動地”形式的“兩田制”，無論是“口糧田”還是“責(zé)任田”，承包權(quán)都必須到戶，并明確30年不變，不能把“責(zé)任田”的承包期定得很短，隨意進(jìn)行調(diào)整。 　　（二）對隨意提高土地承包費(fèi)，收回部分承包地高價發(fā)包，或脫離實(shí)際用行政命令的辦法搞規(guī)模經(jīng)營而強(qiáng)行從農(nóng)戶手中收回“責(zé)任田”等做法，要堅(jiān)決予以糾正。農(nóng)民要求退回的，應(yīng)退還給農(nóng)民承包經(jīng)營。糾正的具體辦法要穩(wěn)妥，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府經(jīng)過深入細(xì)致的調(diào)查研究，充分聽取各方意見后提出，一般問題報(bào)縣（市、區(qū)）人民政府審批，重大問題報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。方案審批后，由縣（市、區(qū)）人民政府主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府共同組織實(shí)施。 　　（三）少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民自愿將部分“責(zé)任田”的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或交給集體實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，這屬于土地使用權(quán)正常流轉(zhuǎn)的范圍，應(yīng)當(dāng)允許。但必須明確農(nóng)戶對集體土地承包權(quán)利不變，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要建立在農(nóng)民自愿、有償?shù)幕A(chǔ)之上，不得搞強(qiáng)迫命令和平調(diào)。 　　四、嚴(yán)格控制和管理“機(jī)動地”。　在延長土地承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴(kuò)大“機(jī)動地”的比例，損害了農(nóng)民群眾的利益。因此，對預(yù)留“機(jī)動地”必須嚴(yán)格控制。目前尚未留有“機(jī)動地”的地方，原則上都不應(yīng)留“機(jī)動地”。今后解決人地關(guān)系的矛盾，可按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個別調(diào)整。目前已留有“機(jī)動地”的地方，必須將“機(jī)動地”嚴(yán)格控制在耕地總面積5％的限額之內(nèi)，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾，超過的部分應(yīng)按公平合理的原則分包到戶。 　　五、嚴(yán)格加強(qiáng)對土地承包費(fèi)的管理。　延長土地承包期和進(jìn)行必要的“小調(diào)整”，不得隨意提高承包費(fèi)，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。除工副業(yè)、果園、魚塘、“四荒”等實(shí)行專業(yè)承包和招標(biāo)承包的項(xiàng)目外，其它土地，無論是“口糧田”、“責(zé)任田”、“經(jīng)濟(jì)田”，還是“機(jī)動地”，其承包費(fèi)都必須納入農(nóng)民上交的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的范圍，按中央關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格管理。 　　六、加強(qiáng)對農(nóng)村土地承包工作的領(lǐng)導(dǎo)。　鑒于絕大多數(shù)地方第一輪土地承包將在今明兩年到期，各地區(qū)要將延長土地承包期工作作為近期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一個重點(diǎn)，認(rèn)真抓好。各級黨委和政府要按照中央的政策規(guī)定，在充分考慮農(nóng)時季節(jié)和保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進(jìn)行的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，認(rèn)真做好新一輪土地承包工作。各地區(qū)制定的關(guān)于土地承包問題的政策性文件，都要報(bào)上級黨委和政府主管部門備案。已經(jīng)開展延長土地承包期工作的地方，要進(jìn)行一次普遍檢查，對不符合本通知規(guī)定的做法，要堅(jiān)決予以糾正。尚未開展延長土地承包期工作的地方，要做好政策宣傳和干部培訓(xùn)工作，加強(qiáng)具體指導(dǎo)。各地區(qū)要充實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理部門的力量，充分發(fā)揮他們的作用。要重視農(nóng)村土地承包關(guān)系問題的調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)新問題，研究新情況，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，逐步形成更加完善、規(guī)范的土地承包管理制度和管理辦法。 　　為了穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本政策，長期堅(jiān)持并不斷完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，各地區(qū)在實(shí)際工作中要注意處理好以下幾個重要關(guān)系：第一，要處理好穩(wěn)定土地承包與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。任何時候都要堅(jiān)持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。但發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不能在農(nóng)民的承包地上打主意，更不能把農(nóng)民的承包地收回來歸大堆。要積極尋求新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展門路，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，通過清理并管好用好集體的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)，開發(fā)新的農(nóng)業(yè)資源，根據(jù)市場需要和資金可能發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、儲存、運(yùn)輸和銷售，開展對農(nóng)戶的生產(chǎn)、技術(shù)服務(wù)等途徑逐步增加集體經(jīng)濟(jì)積累，壯大鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。第二，要處理好農(nóng)戶承包經(jīng)營與發(fā)展適度規(guī)范經(jīng)營的關(guān)系。人多地少是我們的基本國情，農(nóng)業(yè)勞動力只有大規(guī)模轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)后，才有可能逐步發(fā)展土地的規(guī)模經(jīng)營，而這種條件在現(xiàn)階段的絕大多數(shù)農(nóng)村還并不具備，因此，決不能不顧客觀條件和農(nóng)民意愿，用行政命令的辦法強(qiáng)制推行土地規(guī)模經(jīng)營。從我國的國情出發(fā)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，適應(yīng)性廣泛而又可行的途徑是，在不改變農(nóng)戶承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，通過發(fā)展農(nóng)工貿(mào)一體化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、社會化，以取得規(guī)模效益。發(fā)展農(nóng)工貿(mào)一體化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，既鞏固充實(shí)發(fā)展了家庭承包經(jīng)營，又使農(nóng)戶分散的經(jīng)營納入了社會化大生產(chǎn)的軌道，是我國農(nóng)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一條重要途徑。第三，要處理好大規(guī)模土地整治和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的關(guān)系。一些地方為了改善生產(chǎn)條件、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，開展了大規(guī)模的土地整治，包括興修農(nóng)田水利設(shè)施、建設(shè)基本農(nóng)田、改土、圍墾、治沙、建設(shè)大面積豐產(chǎn)方、搞小流域綜合治理等，使耕地面積擴(kuò)大了、連片了，便于大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)。但生產(chǎn)的基礎(chǔ)仍然應(yīng)當(dāng)是分戶承包、家庭經(jīng)營，集體主要是在土地整治中發(fā)揮統(tǒng)一組織、在生產(chǎn)中發(fā)揮統(tǒng)一服務(wù)的作用。家庭經(jīng)營與集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一服務(wù)相結(jié)合，可以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)中更好的發(fā)揮作用。 　　以上通知，各地區(qū)要認(rèn)真貫徹。貫徹執(zhí)行情況，由各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府向黨中央、國務(wù)院寫出書面報(bào)告。