■海南大學(xué)法學(xué)院副教授

　　監(jiān)察部副部長屈萬祥近日在接受新華社記者專訪時指出，近些年來，個別部門和行業(yè)為了部門或行業(yè)私利，通過多種手段，將自己不正當(dāng)?shù)睦嫱ㄟ^文件、規(guī)章的形式固定下來，堂而皇之地強(qiáng)制執(zhí)行。作為行政監(jiān)察領(lǐng)域的高層人士，屈萬祥也坦承，“這種不正之風(fēng)的危害更大，治理難度更大”。

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　　說“行政立法”危害更大，這是因?yàn)樾姓⒎ū旧砭哂袑ο蟮钠毡樾院托ЯΦ暮蠹靶裕坏┣趾π姓鄬θ说睦妫蜁谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生。套改培根《論司法》中的一段名言來表述：如果說一次違法的行政執(zhí)法只是污染了水流，那么違法的行政立法卻會污染水源。從這個意義上講，行政立法比針對某一個體的具體執(zhí)法行為更具危險性和破壞力，賦予當(dāng)事人以有效的救濟(jì)途徑是極其必要的。

　　在制度設(shè)計上，公民與行政機(jī)關(guān)的糾紛可以訴諸行政訴訟來解決，但很可惜，被俗稱為“民告官”的行政訴訟明確將行政立法排除在可訴范圍之外。立法對司法的限制使得規(guī)范和制約行政權(quán)的司法審查制度在中國尚無法建立。一旦行政立法違法，受其影響的當(dāng)事人很難通過及時和有效的司法救濟(jì)來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

　　事實(shí)上，對于行政領(lǐng)域內(nèi)的立法違法而言，我們實(shí)在很難期望通過行政監(jiān)察這樣一項(xiàng)內(nèi)部制約機(jī)制來治理。于中國的行政法治而言，我們不但需要借助于行政權(quán)能的細(xì)化，來達(dá)成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制約，更需在立法與司法、行政之間達(dá)成外部權(quán)力的制約。

　　當(dāng)然，這種外部的權(quán)力制約并非空白。憲法和法律在司法審查之外，也設(shè)置了不少的審查程序來應(yīng)對并不鮮見的行政立法違法現(xiàn)象，比如人大備案審查制。但人大的備案審查啟動難，確認(rèn)違法更難。雖然自孫志剛案以來，公民提請全國人大進(jìn)行違憲審查或違法審查事件日益頻繁，但“上書”的結(jié)局中無一不落入了“泥牛入海”的尷尬境地。即便所有的行政相對人在遭遇行政立法違法時，都有向全國人大上書的自覺，能預(yù)期的結(jié)果大概也只會是“沒結(jié)果”。迄今為止，我們還沒有一例經(jīng)由全國人大審查后撤銷和行政立法的個案，以至于違反上位法的行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方行政機(jī)關(guān)的違法立法，近年來已然“堂而皇之”，不一而足。

　　行政法治的核心是依法行政，這里的“法”首先是指憲法和法律，行政立法也必須以憲法和法律為依據(jù)。不可否認(rèn)，在社會訴求多元化的當(dāng)下，地方利益或部門利益已在事實(shí)上成了違法行政的助推器，將非法利益“合法化”則成了一些漠視法律的行政機(jī)關(guān)慣用的手法。如果進(jìn)入行政管理領(lǐng)域的行政立法能夠受到立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的審查，并能因此而得到糾正，那么行政機(jī)關(guān)在制定行政立法時就會注意周密論證其行為的合法性和合理性。如果違法的行政立法得不到糾正，或者只能通過對具體行政行為的審查在單獨(dú)的相對人身上實(shí)現(xiàn)糾正，那么這項(xiàng)違法的行政行為還會因“抽象”而變得“具體”，并將使更多的相對人繼續(xù)變成受害人。

　　行政權(quán)是最活躍、也是與公民聯(lián)系最緊密的國家權(quán)力，是最需要自由、又最易自由無度的權(quán)力，是最應(yīng)被約束、又最難以自制的權(quán)力，法治的關(guān)鍵就在于限制行政權(quán)的無限膨脹與擴(kuò)張，遏止其對利益的追求。這種限權(quán)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察權(quán)所不能承受之重，我們必須賦予立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以完整的行政立法審查權(quán)，否則將難以避免立法無能、司法無用、行政無法的三重惡果。行政立法違法不應(yīng)僅僅看作是“不正之風(fēng)”，絕大多數(shù)行政立法違法，都外在地表現(xiàn)為違反憲法和法律———這已不是什么“糾風(fēng)”的問題，而是應(yīng)當(dāng)依法追究這種違法行為的法律責(zé)任的問題。就像一個普通公民違反了治安管理處罰法，他會因此而受到治安處罰。 #p#分頁標(biāo)題#e#