本報(bào)記者全秋梅發(fā)自上海

　　3月24日，《太湖管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)立法工作，在上海正式啟動(dòng)。“這是一項(xiàng)跨行政區(qū)域的流域性立法，迄今為止尚無(wú)先例。”上海市人民政府法制辦公室副主任顧長(zhǎng)浩對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》說(shuō)。

　　立法的背后，聚焦點(diǎn)在太湖管理機(jī)構(gòu)行政許可以及處罰權(quán)的升級(jí)，以及與太湖流域范圍內(nèi)的上海市、浙江省和江蘇省地方政府有關(guān)部門現(xiàn)行有關(guān)事權(quán)的重新劃分。它將影響水資源管理權(quán)限的重新分配，以及岸線開(kāi)發(fā)的總體控制規(guī)劃。

　　太湖水告急與立法沖動(dòng)

　　“太湖流域當(dāng)?shù)囟嗄昶骄Y源量為177億立方米，而2004年流域用水量達(dá)344億立方米。”“目前太湖水資源供需矛盾突出。”“據(jù)2004年統(tǒng)計(jì)，全流域生活、生產(chǎn)用水有近90億立方米不合格。水污染嚴(yán)重威脅著流域的供水安全和生態(tài)安全。”

　　上述字句，是3月24日太湖局在《條例》立法工作會(huì)議上最新發(fā)布的內(nèi)容。

　　太湖局表示，太湖存在的水問(wèn)題雖然與流域人口高度聚集和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展密切相關(guān)，但還有一個(gè)重要的原因，是太湖管理主體不明，職責(zé)不清，關(guān)系不順，例如水量水質(zhì)分割管理，流域管理與區(qū)域管理結(jié)合點(diǎn)不清，對(duì)太湖資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用行為缺乏實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督檢查的責(zé)任主體，太湖的開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)脫節(jié)。

　　太湖局希望加快《條例》立法工作，理順太湖管理關(guān)系，理順太湖湖面和岸線的管理關(guān)系，規(guī)范和加強(qiáng)太湖水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。

　　由于涉水的不同行業(yè)、不同地區(qū)的水資源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)和利益不盡一致，使得流域在水資源的管理、保護(hù)上難以實(shí)施有效管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

　　“多龍管水”的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質(zhì)”，最后的結(jié)果是“無(wú)人對(duì)水負(fù)責(zé)”。

　　流域管理與區(qū)域發(fā)展的交叉，使得在水資源行政許可以及處罰上，太湖局與地方有關(guān)部門的沖突也比較多。

　　“需要《條例》這樣的立法，它能從根本上解決跨行政區(qū)域的有關(guān)問(wèn)題。”顧長(zhǎng)浩說(shuō)。

　　而更早以前，在《關(guān)于加強(qiáng)太湖流域2001-2010年防洪建設(shè)的若干意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)中，即提出來(lái)由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭制訂《太湖管理?xiàng)l例》。

　　單靠太湖委，不行

　　3月24日，在《條例》立法工作座談會(huì)上，水利部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)趙衛(wèi)指出，立法有三大難點(diǎn)：1.體制問(wèn)題，這在流域管理中不能回避，而且是最突出的；2.流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，結(jié)合點(diǎn)在什么地方；3.突出流域特色，現(xiàn)行法律體系已經(jīng)比較完善，為什么還要提流域立法？流域立法要補(bǔ)充解決什么問(wèn)題？

　　這三大難點(diǎn)，也是立法的主要內(nèi)容。其中，太湖局或者計(jì)劃成立的太湖流域管理委員會(huì)(下稱“太湖委”)，它的行政許可以及處罰權(quán)該怎樣調(diào)整，成了專家們爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。太湖流域的管理，太湖局現(xiàn)僅擁有水利部派出機(jī)構(gòu)的地位，無(wú)法很好執(zhí)行《條例》內(nèi)容。太湖管理機(jī)構(gòu)要升級(jí)，這一點(diǎn)是專家的共識(shí)。

　　對(duì)于怎樣升級(jí)，有水利專家認(rèn)為，太湖局或者太湖委，應(yīng)該逐步把規(guī)劃與環(huán)保統(tǒng)一起來(lái)，考慮對(duì)涉水行業(yè)的統(tǒng)一管理。

　　上海市人民政府法制辦公室處長(zhǎng)江子浩說(shuō)：“太湖流域管理，僅僅靠地方局是不行的，但完全由太湖局代替地方水資源管理也是不合適的。”他提出一個(gè)問(wèn)題：如果把規(guī)劃、環(huán)保等都統(tǒng)一起來(lái)，那么太湖局要成立一支多么大的執(zhí)行隊(duì)伍？

　　浙江省人民政府法制辦公室副處長(zhǎng)程?hào)|瑞持有與江子浩相同看法，“在現(xiàn)行法規(guī)下，要把兩省一市執(zhí)法、行政權(quán)完全集中在太湖局或者計(jì)劃成立的新委下，難度相當(dāng)大。”

　　他認(rèn)為，國(guó)務(wù)院批示制定《條例》，而不是“太湖流域保護(hù)條例”或者“太湖水面管理?xiàng)l例”，這是比較適中的。上海水務(wù)局政策法規(guī)處處長(zhǎng)陳李金也認(rèn)為，太湖管理的范圍只有適中才能管得住，管得好。
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　　立法年底基本完成

　　在《條例》討論中，岸線的規(guī)劃以及監(jiān)督管理制度是重要內(nèi)容。

　　程?hào)|瑞認(rèn)為，岸線總體控制規(guī)劃，可以由太湖局牽頭，具體操作他提出“控制紅線”的建議：“太湖岸線的規(guī)劃，可以借鑒高速公路‘控制紅線’的做法，就是湖面、岸線以及岸線往外推多少范圍，比如100米或幾百米。在地方行政許可不變的前提下，必須取得太湖局的許可，就是再加一道緊箍。而行政處罰方面，建議在紅線范圍內(nèi)太湖局有提出處罰的建議權(quán)。”

　　太湖局最新水報(bào)告指出，由于流域各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，而根據(jù)流域水資源和水環(huán)境的實(shí)際承載能力，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行的規(guī)劃不夠，致使高污染、高耗水企業(yè)發(fā)展缺乏約束，進(jìn)一步加劇了流域的水資源和水環(huán)境壓力。

　　太湖局局長(zhǎng)葉建春，在2006年工作會(huì)議上說(shuō)：“要認(rèn)真履行兩個(gè)使命：一方面通過(guò)加強(qiáng)工程和非工程措施，進(jìn)一步提高水資源和水環(huán)境承載能力；另一方面，要立足流域水資源可持續(xù)利用，根據(jù)水資源和水環(huán)境承載能力，提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的意見(jiàn)、建議，促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。”

　　有水利專家解釋，以往，水利部在流域的派出機(jī)構(gòu)的功能上，側(cè)重在防洪防澇。

　　太湖局2006年工作重點(diǎn)中明確，要在年底前基本完成立法研究的各項(xiàng)工作，包括有關(guān)調(diào)研、考察、專家座談與咨詢、資料收集整理，基礎(chǔ)課題和擬確立主要制度研究，立即報(bào)告編制(報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦)，條文草案及起草說(shuō)明。

　　國(guó)內(nèi)七大流域，除了太湖流域，其他流域立法的呼聲也早已高漲。

　　在2005年3月舉行的十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，張榮國(guó)、黃席樾等65位代表分別提出兩項(xiàng)議案，建議制定專門的長(zhǎng)江法；李國(guó)英等35位代表提出議案，建議制定專門的黃河法。這兩個(gè)法，也是流域立法的范疇。

　　水利部把太湖流域作為探索建立流域管理新體制、新機(jī)制的試點(diǎn)，是水利部推進(jìn)體制創(chuàng)新的重要舉措，也是進(jìn)一步理順流域管理體制的重要機(jī)遇。

　　有水利專家說(shuō)，這是因?yàn)樘饔蚍秶钚。?jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)。有些問(wèn)題，其他地方?jīng)]發(fā)生，太湖已經(jīng)發(fā)生。（第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)）