行政干預頻頻出手成執(zhí)行障礙 司法權(quán)威受損催生高層大手筆

???? 行政干預執(zhí)行的幾種表現(xiàn)

????采取打招呼、批條子、強令等方式非法干預、阻礙人民法院依法執(zhí)行案件

????煽動群眾暴力抗拒法院執(zhí)行

????負有法定協(xié)助人民法院依法執(zhí)行案件職責，拒不履行協(xié)助執(zhí)行義務??????

　　行政干預的演變

????過去的干預往往以指示、批條子等書面形式直接表現(xiàn)出來，現(xiàn)在則往往以某領導的口信、電話等非書面形式進行干預，讓受案法院、案件承辦法官左右為難。

????執(zhí)行難發(fā)展趨勢

????1986年以前，當事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%，之后逐年下降，到了1996年，10年間債權(quán)人的申請執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，截至1999年6月份，全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件，標的金額總計2590億元。僅2003年，全國各級法院未執(zhí)行案件就達36萬件。??????

????從來沒有這么嚴厲，也從來沒有這么細膩。

????6月21日，新華社播發(fā)了中央紀委、最高人民法院、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出的通知，通知要求各級紀檢監(jiān)察機關和人民法院在辦理黨員和國家行政機關工作人員非法干預人民法院執(zhí)行工作的案件中溝通情況，建立典型案例通報制度，切實解決人民法院“執(zhí)行難”問題。

????通知指出，“……黨員和國家行政機關工作人員濫用權(quán)力，采取打招呼、批條子、強令等方式非法干預、阻礙人民法院依法執(zhí)行案件的；煽動群眾暴力抗拒法院執(zhí)行的……”將被立案查處。

????“中央規(guī)格的文件出現(xiàn)這樣嚴厲的字眼，甚至將行政干預的手段都直接了當?shù)狞c出來，確實前所未有。”一位長期關注執(zhí)行難問題的法律界人士看到這條新聞時，感嘆不已。

????“這么明確的舉措肯定會對解決執(zhí)行難問題起到相當不錯的作用，法院、紀檢監(jiān)察等部門顯然已經(jīng)充分認識執(zhí)行難問題的嚴重性，”北京大學法學院教授潘劍峰說，“‘通知’更重要和更長遠的意義在于，它告誡了那些干預司法的行政機關工作人員，一定要樹立起司法權(quán)威的意識和習慣。”

　　執(zhí)行難由來二十年前發(fā)端一直“高燒不退”

????執(zhí)行難是一個既陳舊而又至今保持著極高關注度的話題。

????“執(zhí)行難這個詞是哪位有識之士‘發(fā)明’的，無從考究，但這切實是人們對大量生效的法律文書長期得不到執(zhí)行的形象描述。”北京大學法學博士生戴銳說。

????執(zhí)行難問題是從何時產(chǎn)生的？它的發(fā)展軌跡是怎樣的？在翻閱大量資料后，戴銳理出了這樣一個大概的輪廓：

????20世紀80年代初期，出現(xiàn)了民事案件大量上升的趨勢，與審判力量不足的現(xiàn)實形成一對矛盾。

????20世紀80年代中期，執(zhí)行案件積壓現(xiàn)象開始出現(xiàn)。為解決這一問題，1982年民事訴訟法(試行)明確規(guī)定審執(zhí)分立的基本原則。各地法院開始設置執(zhí)行機構(gòu)。這一時期的民事執(zhí)行是粗放型的，缺乏理論指導，執(zhí)行機構(gòu)近似于“討債公司”。

????進入90年代以后，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，各種經(jīng)濟糾紛的數(shù)量和類型不斷增多，法院收案和結(jié)案數(shù)也急劇膨脹，原有的執(zhí)行制度捉襟見肘，無力應對。全國各地執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率一直持低不上。“法律白條”的說法由此產(chǎn)生。“執(zhí)行難”問題至此已演化為社會的熱點問題和人民法院的難點問題。

????認識到執(zhí)行工作不規(guī)范給社會帶來的危害后，1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》對民事強制執(zhí)行作了31條簡單規(guī)定。 #p#分頁標題#e#

????在以后的幾年中，有關強制執(zhí)行的理論研究長足發(fā)展，最高人民法院也相繼頒布了一些司法解釋，但大都限于對執(zhí)行措施、執(zhí)行方法等具體問題的規(guī)定，包括《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》在內(nèi)，都沒有上升到執(zhí)行制度改革的層面。

????一組來自最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也形象地說明了執(zhí)行難的發(fā)展趨勢：1986年以前，當事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%，之后逐年下降，到了1996年，10年間債權(quán)人的申請執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，截至1999年6月份，全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件，標的金額總計2590億元。僅2003年，全國各級法院未執(zhí)行案件就達36萬件。

????執(zhí)行難持續(xù)高燒“批條子”“打招呼”是主因之一

????在最高人民法院給中央的《關于解決“執(zhí)行難”問題的報告》中，“執(zhí)行難”被形象地概括為：“被執(zhí)行人難找，被執(zhí)行財產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，應執(zhí)行財產(chǎn)難動。”

????一位多年從事執(zhí)行工作的法官對執(zhí)行難的表現(xiàn)作了一個比較全面的總結(jié)：

????由于當事人方面的原因造成執(zhí)行難；

????有義務協(xié)助法院執(zhí)行的單位不積極協(xié)助，甚至妨礙執(zhí)行；

????一些人利用手中職權(quán)對法院執(zhí)行機關的執(zhí)行工作進行干預，阻撓執(zhí)行；

????地方保護主義作祟；

????受委托執(zhí)行法院或協(xié)助執(zhí)行法院不配合，不協(xié)助，使委托、協(xié)助執(zhí)行案件執(zhí)行效率降低；

????執(zhí)行機關自身的原因造成的執(zhí)行不力……

????“執(zhí)行難的表現(xiàn)種類之繁多，原因之復雜，實在令人眼花繚亂。”這位法官說，“其中很關鍵的一點是，對執(zhí)行難的準確含義也是模棱兩可。”

????這種模糊一直延續(xù)到20世紀90年代后期，在學界和司法界的激烈討論中，終于有了一個較為統(tǒng)一和深刻的認識。來自最高人民法院的聲音這樣描述：所謂執(zhí)行難，是指有條件執(zhí)行，但是由于主客觀方面的原因執(zhí)行不下去，比如受到人情案、關系案的影響，受到地方保護主義、部門保護主義的影響，或者強制執(zhí)行將出現(xiàn)不良的社會后果，執(zhí)行不下去，這才叫執(zhí)行難。如果被執(zhí)行人本來就沒有財產(chǎn)，那屬于當事人應自行承擔的經(jīng)營風險，不能歸為執(zhí)行難。

????這種描述直接點明了“行政干預”和“地方保護主義”是造成執(zhí)行難的重要原因。對于這一點，處于執(zhí)行第一線的基層法官最有體會。

????遼寧省沈陽市一位基層執(zhí)行法官說：“現(xiàn)在很多執(zhí)行案件有當?shù)仡I導批條，甚至一個案件當事雙方都有領導批示，讓人無所適從。”

????山東省濟南市中級人民法院一名執(zhí)行法官說：“在辦案中遇到的行政干預太厲害了。一些部門的領導找院長、找法官，批條子、打招呼，有的壓力我們頂住了，能夠堅持把款執(zhí)行到位，有的實在沒辦法，只能給申請執(zhí)行人發(fā)放債權(quán)憑證，匆匆了事。”

????最高人民法院執(zhí)行辦副主任葛行軍也對媒體坦言，當前一些領導身邊有一個龐大的權(quán)力市場，有些人就是利用領導批條賺錢。有的人給甲方批了，再給乙方批，對法院執(zhí)行工作干擾很大。

????“隨著法治觀念的不斷深入，行政干預由直接干預變?yōu)殚g接干預，由顯性干預變?yōu)殡[性干預。”中劍律師事務所律師姜梅介紹說，過去的干預往往以指示、批條子等書面形式直接表現(xiàn)出來，現(xiàn)在則往往以某領導的口信、電話等非書面形式進行干預，讓受案法院、案件承辦法官左右為難，遲疑中無形延誤了執(zhí)行時機和期限，使法院執(zhí)行工作陷入不能自控的困境和怪圈。 #p#分頁標題#e#

????行政干預導致的法院執(zhí)行難不僅影響了建設法治和誠信政府的進程，也影響了社會穩(wěn)定和人心安定。

????行政干預頻發(fā)法院執(zhí)行工作困難重重

????“在執(zhí)行難的問題上，有些干預還導致了暴力抗法事件的發(fā)生。”一位法官說。

????不久前發(fā)生在寧夏靈武市的那起轟動媒體的事件就是一個典型。靈武市法院12名執(zhí)行干警在執(zhí)行一起債務糾紛時，被曾身為靈武市白土崗村黨支部書記的吳金才糾集百余人圍毆，多人受傷。

????事件緣起于一起普通的民間借貸糾紛。吳金才在被申請執(zhí)行人吳生祥的還款協(xié)議上，作為擔保執(zhí)行人簽了名。

????2006年3月，協(xié)議到期后，被申請執(zhí)行人吳生祥仍拒絕履行還款協(xié)議，靈武市法院遂于3月20日依法裁定追加擔保執(zhí)行人吳金才為本案的被執(zhí)行人。此時，吳金才自恃自己的特殊身份，拒不履行擔保執(zhí)行義務，并煽動群眾圍攻、謾罵、污辱、毆打執(zhí)行人員將近十小時。

????而更讓人吃驚的是這起暴力抗法事件之后的一個調(diào)查：靈武市歷年來未執(zhí)行的積存案件中，近四分之一涉及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會干部。

????無獨有偶。一起發(fā)生在河南省柘城縣的簡單案件，隨著法院生效判決的執(zhí)行，也引出了一連串奇怪的案情：縣長批示后解除查封，私自變賣法院查封財產(chǎn)不受追究，債權(quán)人子女無故被停發(fā)工資，企業(yè)為逃避債務得以順利“破產(chǎn)”，指令執(zhí)行的基層法院進退兩難……

????“批示”帶來的壓力，致使柘城縣法院執(zhí)行中止。

????出席十屆全國人大四次會議的人大代表在審議兩高報告時，格外關注“執(zhí)行難”問題。常金月代表談起自己經(jīng)歷的一起執(zhí)行案件時仍非常氣憤。被執(zhí)行人是外省的一家酒店，在執(zhí)行過程中這家酒店被查封，應該說具備執(zhí)行條件，但就是因為當?shù)仡I導一句話，一拖就是5年。

　　維護司法權(quán)威執(zhí)行難痼疾催生大手筆

????在執(zhí)行難似乎成為了社會痼疾之時，這一問題也開始走進中央高層的視角，并由此引出了著名的中發(fā)[1999]11號中共中央文件《中共中央關于轉(zhuǎn)發(fā)的通知》。

????權(quán)威人士評價說，這是“建國以來破天荒的以中共中央名義來解決一個具體司法問題”，“既說明黨中央對法院工作的高度重視，也說明法院執(zhí)行難到了相當嚴重必須切實加以解決的程度。”

????這一著名文件的出臺背景曾引起種種猜測。一個得到普遍認同的版本是：最高人民法院連續(xù)發(fā)布的關于加強執(zhí)行工作、解決執(zhí)行難的司法解釋被置若罔聞，很多本來是具有規(guī)范意義的司法解釋在地方黨委、政府和普通百姓心目中成了只有對內(nèi)效力的“內(nèi)部流通糧票”。1999年1月7日，中央政治局聽取了最高人民法院黨組關于執(zhí)行難的專題情況匯報后，于當年的7月7日，以中共中央文件的名義下發(fā)了這一被譽為“法院解決執(zhí)行難的尚方寶劍”的文件。

????隨后，中央紀委、國家監(jiān)察部下發(fā)了《關于嚴肅查處解決執(zhí)行難工作中違法違紀問題的通知》(中紀發(fā)[1999]17號)。

????2002年，“切實解決執(zhí)行難問題”被寫進了黨的十六大報告中，這也被輿論認為“標志著人民法院的執(zhí)行工作從此邁入新紀元”。

????2005年，中央政法委下發(fā)《中共中央政法委關于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》(中央政法委[2005]52號)。通知明確提出，“要建立國家執(zhí)行威懾機制”。

????通知中的一句話意味深長：“當前一些地方人民法院執(zhí)行難問題尚未得到根本性解決，必須采取得力措施，切實解決執(zhí)行難問題。” #p#分頁標題#e#

????“法院的執(zhí)行工作存在的問題和面臨的困難仍很突出”，最高人民法院執(zhí)行辦主任俞靈雨對當前執(zhí)行工作評價道。

????“這是一個信號，之后必會有大手筆動作。”分析人士指出。

????果然，6月21日，中央紀委、最高人民法院、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出了這份前所未有的“聲色俱厲”的通知。

????在對這份通知可能帶來的效果表示樂觀的同時，北京大學法學院教授潘劍鋒也冷靜地指出，貫徹這些措施時要注意兩點：一方面避免破壞黨員和國家行政機關工作人員正常的工作秩序；另一方面，行政干預造成執(zhí)行難，有的出于地方保護主義、有的出于部門保護主義，有的是以權(quán)謀私，應分別確定更細的規(guī)則來對待。潘劍鋒建議，出臺更細的規(guī)則，以使這項舉措更具有可行性。

　　徹底解決問題單獨立法根治執(zhí)行難病灶

????實際上，自執(zhí)行難現(xiàn)象在司法實踐中凸顯以來，學界及司法界就未曾停息過對于這一司法病灶根源的探索，各方都在尋求解決這一問題的最佳路徑。

????中國政法大學教授楊榮馨認為，化解執(zhí)行難，要加強執(zhí)行立法。作為“中國強制執(zhí)行法試擬稿”課題組的負責人，他全程參與了相關立法起草論證。

????楊榮馨說，我國現(xiàn)行的立法，是把強制執(zhí)行規(guī)定在民事訴訟法中。其30余個條文，遠遠不能滿足極其復雜而又重要的執(zhí)行工作的需要，雖有眾多司法解釋，但效力有限無法提供完整的執(zhí)行法律框架。

????楊榮馨透露，擬定中的強制執(zhí)行法在強制執(zhí)行的內(nèi)涵范圍上將是寬領域的，除了傳統(tǒng)的民事執(zhí)行的內(nèi)容外，還將包括行政訴訟生效法律文書的強制執(zhí)行、刑事訴訟生效法律文書中財產(chǎn)部分的強制執(zhí)行、某些行政決定的強制執(zhí)行；甚至包括仲裁裁決、公證債權(quán)文書等非訴法律文書的執(zhí)行，力求建立一個完善的執(zhí)行法律框架。

????除了學界，司法界的動作也頻頻刺激著人們的神經(jīng)：鄭州市中級人民法院近日曝光的拒不履行法定義務的“賴賬戶”，其中包括鎮(zhèn)長、局長等數(shù)名政府機關負責人。

????“法律面前，沒有什么局長，沒有什么鎮(zhèn)長。”該院執(zhí)行局一負責人說。（通訊員 邱莉）