????最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱為《解釋》），已于2005年3月29日由最高人民法院審判委員會第1346次會議討論通過，并于今天公布。《解釋》將于2005年9月1日起施行。現(xiàn)在，我就《解釋》制定的背景、過程、主要內(nèi)容和意義等問題，向各位作簡要的介紹和說明。

????一、《解釋》制定的背景和過程

????作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對我國經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。農(nóng)村社會的穩(wěn)定事關(guān)全社會的穩(wěn)定大局，對農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題的關(guān)鍵和實質(zhì)就是農(nóng)民問題。“三農(nóng)”問題歷來是黨和國家全部工作的重中之重。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，是黨和國家農(nóng)村政策的基石，是充分發(fā)揮億萬農(nóng)民的積極性、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本保證。解決好農(nóng)民問題，最重要的就是維護好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。作為廣大農(nóng)民安身立命的根本，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，是農(nóng)民群眾受到憲法保障的基本人權(quán)。土地承包關(guān)系是否穩(wěn)定直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要因素之一。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》,進一步提出完善農(nóng)村土地制度，并將其作為深化農(nóng)村改革的一項重要任務(wù)。近幾年來，“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為全社會普遍關(guān)注的焦點和熱點，中央對此極為重視，并相繼出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（2004年中央1號文件）以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（2005年中央1號文件）。

????土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定需要法律制度的保障。2002年8月29日，九屆全國人大常委會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱為《農(nóng)村土地承包法》），將改革開放以來形成的一系列有關(guān)農(nóng)村土地承包工作的方針、政策上升為法律，它對于保護廣大農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、維護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，具有重要意義，并為農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定奠定了法律基礎(chǔ)。全國人大常委會對該法的貫徹落實十分重視，組織了專項執(zhí)法檢查。目前，違反法律、違背政策、隨意侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的現(xiàn)象在許多地方都不同程度地存在著，有些甚至還演化成為不穩(wěn)定因素。與此相適應(yīng)，涉及農(nóng)村土地承包的糾紛案件和涉農(nóng)信訪呈現(xiàn)出不斷增加的態(tài)勢。2003年11月4日，全國人大常委會執(zhí)法檢查組第二次全體會議一致認為，國務(wù)院有關(guān)部門及最高人民法院應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)盡快建立健全與《農(nóng)村土地承包法》相配套的法律規(guī)范體系。2004年1月2日，全國人大常委會辦公廳以常辦秘字〖2004〗2號文發(fā)出《關(guān)于轉(zhuǎn)請最高人民法院落實農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查報告改進執(zhí)法工作的通知》，明確提出“對審判土地承包糾紛案件適用法律反映出的一些問題，最高人民法院應(yīng)盡快作出司法解釋”。

????為積極應(yīng)對涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件出現(xiàn)的新情況，貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》，依法保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，也為了給人民法院處理相關(guān)糾紛案件提供更具操作性的司法解釋的依據(jù)，最高人民法院于2003年初開始了《解釋》的起草工作。經(jīng)過近兩年的大量調(diào)研和分析論證，終于形成了最終的稿子，并經(jīng)最高人民法院審判委員會討論通過。

????從《解釋》的整個制定過程看，我們除了在四川、安徽、江蘇、浙江、山東、湖南、廣西、重慶等地進行實地調(diào)研外，還對北京、廣東、河南、上海、陜西、河北、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古等地報送的綜合書面材料進行了研究。以上17個省、自治區(qū)、直轄市的情況，在全國是具有相當(dāng)廣泛的代表性的。我們還多次與全國人大法工委、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中共中央研究室、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院研究室、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、水利部、國家林業(yè)局、公安部、教育部、國家人口與計劃生育委員會以及全國婦聯(lián)、解放軍軍事法院等部門和單位進行工作聯(lián)系和溝通，聽取他們的意見。以上部門對許多重大問題的意見建議，在《解釋》中都有一定程度的體現(xiàn)。為增加《解釋》制定工作透明度，也為了在最廣泛的范圍內(nèi)聽取社會各界，特別是廣大農(nóng)民群眾的意見和呼聲，我院于2003年12月31日將《解釋》征求意見稿在人民日報、法制日報、人民法院報、中國農(nóng)民報以及人民網(wǎng)、中國普法網(wǎng)、中國法院網(wǎng)、中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)等媒體同時公布，公開征求意見。經(jīng)過幾十次認真、慎重的分析論證，形成了最終的稿子。對社會各界和相關(guān)部門的大力支持，我代表最高人民法院，在此一并表示感謝。 #p#分頁標題#e#

????二、《解釋》的主要內(nèi)容

????《解釋》的內(nèi)容分為五個部分：第一部分（第一條至第四條）是對受理與訴訟主體資格的規(guī)定；第二部分（第五條至第十八條）是對家庭承包糾紛處理的規(guī)定；第三部分（第十九條至第二十一條）是對其他方式承包糾紛處理的規(guī)定；第四部分（第二十二條至第二十五條）是對承包地征收補償費用分配及土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛處理的規(guī)定；第五部分（第二十六條至第二十七條）規(guī)定了注重調(diào)解和《解釋》的施行與適用的問題。

????（一）關(guān)于人民法院受理農(nóng)村土地承包糾紛的范圍

????《解釋》第一條規(guī)定：“下列涉及農(nóng)村土地承包糾紛民事案件，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：（一）農(nóng)村土地承包合同糾紛；（二）土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛；（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（四）承包地征收補償費用的分配糾紛；（五）土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。根據(jù)這一規(guī)定，《解釋》調(diào)整的農(nóng)村土地承包糾紛，包括權(quán)利人依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)之后產(chǎn)生的合同、侵權(quán)、繼承以及承包地征收補償費用分配等糾紛。從另一個角度講，這也是人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理的農(nóng)村土地承包糾紛的范圍。當(dāng)事人為《解釋》第一條所列糾紛產(chǎn)生爭議，向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

????至于那些尚未取得而要求取得土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛，因《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的集體經(jīng)濟組織成員享有的“平等的承包土地的權(quán)利”，在未取得之前，還不具有民事糾紛的可訴性。集體經(jīng)濟組織成員因未取得土地承包經(jīng)營權(quán)而要求取得該權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟組織和指導(dǎo)該集體經(jīng)濟組織的相關(guān)行政機關(guān)提出，而不能作為民事訴訟提出。基于這一認識，《解釋》第一條第二款規(guī)定：集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。

????用于分配的土地補償費數(shù)額，事關(guān)集體經(jīng)濟的發(fā)展，屬于村民自治權(quán)行使范疇，所以此類爭議不屬于民事訴訟范疇。基于此，《解釋》第一條第三款規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員對此提起民事訴訟的，人民法院不予受理。

????（二）關(guān)于涉及違法收回、調(diào)整或者棄耕撂荒承包地糾紛的處理

????《解釋》第六條從土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性出發(fā)，根據(jù)《民法通則》、《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合物權(quán)請求權(quán)理論，規(guī)定：發(fā)包方已將違法收回、調(diào)整的承包地或者承包方棄耕撂荒的承包地另行發(fā)包給他人，承包方以發(fā)包方與他人為共同被告，請求確認發(fā)包方與他人訂立的承包合同無效、返還承包地并賠償損失的，應(yīng)予支持。鑒于發(fā)包方因違法收回、調(diào)整承包地的情形與承包方棄耕、撂荒承包地后，發(fā)包方就被棄耕、撂荒的承包地與他人另行建立承發(fā)包關(guān)系的不同，《解釋》第六條第一款第（二）項后段規(guī)定，屬于承包方棄耕、撂荒情形的，對其賠償損失的訴訟請求，人民法院不予支持。

????另一方面，為在司法審判中做到土地承包經(jīng)營權(quán)人利益與他人利益之間的合理平衡，避免權(quán)利行使對既存社會關(guān)系無成本的“破壞”，依法保護他人的合法權(quán)益，《解釋》第六條第二款對他人利益的保護也專門作了規(guī)定。

????（三）關(guān)于承包地征收補償費用分配糾紛的處理

????根據(jù)《土地管理法》及其實施條例的規(guī)定，結(jié)合土地征收補償費用的不同性質(zhì)，《解釋》第二十二條至第二十四條對承包地征收補償費用分配糾紛的處理作出了規(guī)定。按照這些條款的規(guī)定：承包地被依法征收的承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗補償費用的，應(yīng)予支持；放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補助費的，應(yīng)予支持，但需要統(tǒng)一安置的承包方，請求發(fā)包方給付安置補助費的，不予支持；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。考慮到今后一段時間內(nèi)，我國土地補償費分配制度將面臨調(diào)整，為使《解釋》的規(guī)定能夠與日后新出臺的相關(guān)規(guī)范性文件銜接，《解釋》第二十四條第一款后段規(guī)定，已報全國人大常委會、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。 #p#分頁標題#e#

????三、《解釋》出臺的意義

????人民法院作為國家的審判機關(guān)，充分發(fā)揮審判職能，通過涉農(nóng)案件的審判為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)民增收提供司法保障，對“三農(nóng)”問題的解決具有重要意義。《解釋》的公布，對依法保護廣大農(nóng)民依法享有的土地承包權(quán)益，正確規(guī)范人民法院審理相關(guān)糾紛案件的司法實踐，具有十分重要的意義。同時也是人民法院積極參與“三農(nóng)”問題解決的重要體現(xiàn)。具體來說，《解釋》的出臺具有以下幾個方面的意義：

????（一）是人民法院堅持“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是落實司法為民工作要求、切實提升司法審判能力的重要步驟。黨成立的八十多年，是黨代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求、代表中國先進文化的前進方向、代表中國最廣大人民的根本利益的歷程，是始終保持黨的先進性的歷程。我國有九億農(nóng)民，在全面建設(shè)小康社會的進程中，如何切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益是擺在全社會面前的重大課題。家庭承包是我國農(nóng)村政策的基石，對維護社會穩(wěn)定及實現(xiàn)農(nóng)村的社會保障功能具有極其重要的地位。在目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平仍然較低的情況下，維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是必然的選擇，也是我國經(jīng)濟發(fā)展和巨大人口壓力的基礎(chǔ)性選擇。因此，維護好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也是代表其根本利益和充分實現(xiàn)其根本利益的題中應(yīng)有之意。要樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，首先要全面準確地把握其深刻內(nèi)涵和基本要求，即堅持以人為本，達到經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。只有堅持以人為本，才能讓發(fā)展的成果惠及全體人民，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進人與自然的和諧則是堅持以人為本的基礎(chǔ)。只有為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)提供切實的保障，才能使農(nóng)民真正地?zé)釔弁恋亍Ｐ挠谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，才能真正實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和以人為本。人民法院司法審判權(quán)為民所授，理應(yīng)為民所用。在運用司法審判權(quán)的時候也必須做到情為民所系、利為民所謀。《解釋》的制定正是以此為出發(fā)點和指導(dǎo)思想，把依法保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益作為最重要的宗旨和目的。面對紛至沓來的農(nóng)村土地承包糾紛，妥善處理相關(guān)案件是人民法院不容推卸的使命。肖揚院長提出人民法院應(yīng)著力提高的四項司法能力中就包含了加強司法審判能力。《解釋》出臺本身就是提升人民法院自身司法審判能力的重要舉措。

????（二）對于加強農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的司法保護，具有重要意義。廣大農(nóng)民通過家庭承包的形式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是受到憲法和法律保護的權(quán)利。以民事司法的保護方法對受到侵害的土地承包經(jīng)營權(quán)人提供救濟，是人民法院司法審判職能的重要方面。近年來，最高人民法院不斷加強對農(nóng)民土地承包權(quán)益的司法保護力度，在1999年公布實施了《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》。《解釋》的出臺，在既有司法解釋的基礎(chǔ)上，在《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的框架內(nèi)，著重從土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性出發(fā)，對各種侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)行為作出梳理，從民事責(zé)任的角度對土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益提供了更為全面和準確的保護。這對提升全社會尊重和保障農(nóng)民權(quán)益的意識，必將起到積極的促進作用。

????（三）為人民法院依法及時處理好涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件提供了更具操作性的規(guī)范依據(jù)。在《農(nóng)村土地承包法》出臺之前，人民法院審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件時，一般適用的是《民法通則》、《合同法》等基本的民事法律。與普通的民事爭議相比較，農(nóng)村土地承包糾紛具有其特殊性，而前述法律在對這種特殊性的規(guī)范層面，存在操作依據(jù)上的缺失。《農(nóng)村土地承包法》雖是針對農(nóng)村土地承包所作的專門立法，但在處理紛繁復(fù)雜而又形式各異的糾紛案件時，有些規(guī)定也過于原則。正是為了切實貫徹落實該法的精神，填充法律規(guī)定本身與現(xiàn)實情況的真空地帶，《解釋》結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定所定的各個條文，均具有較強的針對性和適用價值。因此，《解釋》的出臺不僅為農(nóng)民維權(quán)提供了更加具體和有力的法律武器，而且有利于切實貫徹《農(nóng)村土地承包法》，維護國家法制的統(tǒng)一。 #p#分頁標題#e#

????（四）《解釋》對農(nóng)地法學(xué)領(lǐng)域中若干重大理論問題進行了有益和積極的探索，必將推動相關(guān)理論的深入研究并為立法工作提供有價值的實踐經(jīng)驗。眾所周知，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確定、農(nóng)戶訴權(quán)行使方式、民法規(guī)則在農(nóng)村土地承包糾紛處理中的運用、農(nóng)地征收補償費用的補償對象、補償費用分配糾紛的性質(zhì)等問題是農(nóng)地法學(xué)領(lǐng)域中的難點問題。這些問題得不到解決，絕大多數(shù)矛盾激烈的糾紛案件就很難得到有效率的處理。經(jīng)過大量細致的調(diào)研和反復(fù)分析論證，《解釋》在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架內(nèi)，以民事糾紛和民事訴訟的本質(zhì)特征為基礎(chǔ)，合理運用民法基本原則，從集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的不同性質(zhì)以及相互關(guān)系出發(fā)，對前述問題作出了回答。????

????由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項進行規(guī)定，我院已經(jīng)根據(jù)《立法法》第四十三條規(guī)定，就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。但在整個調(diào)研論證過程中形成的成果，必將為立法機關(guān)提供有益的參考。

????《解釋》在實踐運用中還可能遇到一些新的問題，但應(yīng)當(dāng)說《解釋》的探索是有價值的。這種探索一定會對促進相關(guān)理論的深入研究和將來的法律制定工作提供寶貴的實踐經(jīng)驗。

????謝謝大家！

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