????最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱為《解釋》），已于2005年3月29日由最高人民法院審判委員會第1346次會議討論通過，并于今天公布。《解釋》將于2005年9月1日起施行。現在，我就《解釋》制定的背景、過程、主要內容和意義等問題，向各位作簡要的介紹和說明。

????一、《解釋》制定的背景和過程

????作為國民經濟的基礎性產業，農業的發展對我國經濟社會的全面、協調、可持續發展具有重要意義。農村社會的穩定事關全社會的穩定大局，對農業的健康發展至關重要，而農業和農村問題的關鍵和實質就是農民問題。“三農”問題歷來是黨和國家全部工作的重中之重。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，是黨和國家農村政策的基石，是充分發揮億萬農民的積極性、促進農村經濟發展和農村社會穩定的根本保證。解決好農民問題，最重要的就是維護好農民的土地承包經營權。作為廣大農民安身立命的根本，土地承包經營權是農村生產關系的重要組成部分，是農民群眾受到憲法保障的基本人權。土地承包關系是否穩定直接關系到廣大農民的切身利益，也是構建社會主義和諧社會的重要因素之一。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,進一步提出完善農村土地制度，并將其作為深化農村改革的一項重要任務。近幾年來，“三農”問題已經成為全社會普遍關注的焦點和熱點，中央對此極為重視，并相繼出臺了《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（2004年中央1號文件）以及《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（2005年中央1號文件）。

????土地承包關系的長期穩定需要法律制度的保障。2002年8月29日，九屆全國人大常委會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱為《農村土地承包法》），將改革開放以來形成的一系列有關農村土地承包工作的方針、政策上升為法律，它對于保護廣大農民的土地承包經營權、維護農村土地承包關系的長期穩定，具有重要意義，并為農村經濟的長遠發展和農村社會的穩定奠定了法律基礎。全國人大常委會對該法的貫徹落實十分重視，組織了專項執法檢查。目前，違反法律、違背政策、隨意侵犯農民土地承包權益的現象在許多地方都不同程度地存在著，有些甚至還演化成為不穩定因素。與此相適應，涉及農村土地承包的糾紛案件和涉農信訪呈現出不斷增加的態勢。2003年11月4日，全國人大常委會執法檢查組第二次全體會議一致認為，國務院有關部門及最高人民法院應在職權范圍內盡快建立健全與《農村土地承包法》相配套的法律規范體系。2004年1月2日，全國人大常委會辦公廳以常辦秘字〖2004〗2號文發出《關于轉請最高人民法院落實農村土地承包法執法檢查報告改進執法工作的通知》，明確提出“對審判土地承包糾紛案件適用法律反映出的一些問題，最高人民法院應盡快作出司法解釋”。

????為積極應對涉及農村土地承包糾紛案件出現的新情況，貫徹落實《農村土地承包法》，依法保護農民土地承包經營權、促進農業生產發展、維護農村社會穩定，也為了給人民法院處理相關糾紛案件提供更具操作性的司法解釋的依據，最高人民法院于2003年初開始了《解釋》的起草工作。經過近兩年的大量調研和分析論證，終于形成了最終的稿子，并經最高人民法院審判委員會討論通過。

????從《解釋》的整個制定過程看，我們除了在四川、安徽、江蘇、浙江、山東、湖南、廣西、重慶等地進行實地調研外，還對北京、廣東、河南、上海、陜西、河北、遼寧、吉林、內蒙古等地報送的綜合書面材料進行了研究。以上17個省、自治區、直轄市的情況，在全國是具有相當廣泛的代表性的。我們還多次與全國人大法工委、全國人大農業與農村委員會、中央農村工作領導小組辦公室、中共中央研究室、國務院法制辦、國務院研究室、農業部、國土資源部、水利部、國家林業局、公安部、教育部、國家人口與計劃生育委員會以及全國婦聯、解放軍軍事法院等部門和單位進行工作聯系和溝通，聽取他們的意見。以上部門對許多重大問題的意見建議，在《解釋》中都有一定程度的體現。為增加《解釋》制定工作透明度，也為了在最廣泛的范圍內聽取社會各界，特別是廣大農民群眾的意見和呼聲，我院于2003年12月31日將《解釋》征求意見稿在人民日報、法制日報、人民法院報、中國農民報以及人民網、中國普法網、中國法院網、中國農業信息網等媒體同時公布，公開征求意見。經過幾十次認真、慎重的分析論證，形成了最終的稿子。對社會各界和相關部門的大力支持，我代表最高人民法院，在此一并表示感謝。 #p#分頁標題#e#

????二、《解釋》的主要內容

????《解釋》的內容分為五個部分：第一部分（第一條至第四條）是對受理與訴訟主體資格的規定；第二部分（第五條至第十八條）是對家庭承包糾紛處理的規定；第三部分（第十九條至第二十一條）是對其他方式承包糾紛處理的規定；第四部分（第二十二條至第二十五條）是對承包地征收補償費用分配及土地承包經營權繼承糾紛處理的規定；第五部分（第二十六條至第二十七條）規定了注重調解和《解釋》的施行與適用的問題。

????（一）關于人民法院受理農村土地承包糾紛的范圍

????《解釋》第一條規定：“下列涉及農村土地承包糾紛民事案件，人民法院應當受理：（一）農村土地承包合同糾紛；（二）土地承包經營權侵權糾紛；（三）土地承包經營權流轉糾紛；（四）承包地征收補償費用的分配糾紛；（五）土地承包經營權繼承糾紛。集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。根據這一規定，《解釋》調整的農村土地承包糾紛，包括權利人依法取得土地承包經營權之后產生的合同、侵權、繼承以及承包地征收補償費用分配等糾紛。從另一個角度講，這也是人民法院應當作為民事案件受理的農村土地承包糾紛的范圍。當事人為《解釋》第一條所列糾紛產生爭議，向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應當依法受理。

????至于那些尚未取得而要求取得土地承包經營權的糾紛，因《農村土地承包法》規定的集體經濟組織成員享有的“平等的承包土地的權利”，在未取得之前，還不具有民事糾紛的可訴性。集體經濟組織成員因未取得土地承包經營權而要求取得該權利的，應當向集體經濟組織和指導該集體經濟組織的相關行政機關提出，而不能作為民事訴訟提出。基于這一認識，《解釋》第一條第二款規定：集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。

????用于分配的土地補償費數額，事關集體經濟的發展，屬于村民自治權行使范疇，所以此類爭議不屬于民事訴訟范疇。基于此，《解釋》第一條第三款規定，集體經濟組織成員對此提起民事訴訟的，人民法院不予受理。

????（二）關于涉及違法收回、調整或者棄耕撂荒承包地糾紛的處理

????《解釋》第六條從土地承包經營權的物權屬性出發，根據《民法通則》、《合同法》、《農村土地承包法》的相關規定，結合物權請求權理論，規定：發包方已將違法收回、調整的承包地或者承包方棄耕撂荒的承包地另行發包給他人，承包方以發包方與他人為共同被告，請求確認發包方與他人訂立的承包合同無效、返還承包地并賠償損失的，應予支持。鑒于發包方因違法收回、調整承包地的情形與承包方棄耕、撂荒承包地后，發包方就被棄耕、撂荒的承包地與他人另行建立承發包關系的不同，《解釋》第六條第一款第（二）項后段規定，屬于承包方棄耕、撂荒情形的，對其賠償損失的訴訟請求，人民法院不予支持。

????另一方面，為在司法審判中做到土地承包經營權人利益與他人利益之間的合理平衡，避免權利行使對既存社會關系無成本的“破壞”，依法保護他人的合法權益，《解釋》第六條第二款對他人利益的保護也專門作了規定。

????（三）關于承包地征收補償費用分配糾紛的處理

????根據《土地管理法》及其實施條例的規定，結合土地征收補償費用的不同性質，《解釋》第二十二條至第二十四條對承包地征收補償費用分配糾紛的處理作出了規定。按照這些條款的規定：承包地被依法征收的承包方請求發包方給付已經收到的地上附著物和青苗補償費用的，應予支持；放棄統一安置的家庭承包方，請求發包方給付已經收到的安置補助費的，應予支持，但需要統一安置的承包方，請求發包方給付安置補助費的，不予支持；農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經民主議定程序決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。考慮到今后一段時間內，我國土地補償費分配制度將面臨調整，為使《解釋》的規定能夠與日后新出臺的相關規范性文件銜接，《解釋》第二十四條第一款后段規定，已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規定的除外。 #p#分頁標題#e#

????三、《解釋》出臺的意義

????人民法院作為國家的審判機關，充分發揮審判職能，通過涉農案件的審判為推動農業發展、維護農村穩定、促進農民增收提供司法保障，對“三農”問題的解決具有重要意義。《解釋》的公布，對依法保護廣大農民依法享有的土地承包權益，正確規范人民法院審理相關糾紛案件的司法實踐，具有十分重要的意義。同時也是人民法院積極參與“三農”問題解決的重要體現。具體來說，《解釋》的出臺具有以下幾個方面的意義：

????（一）是人民法院堅持“三個代表”重要思想和科學發展觀的具體體現，是落實司法為民工作要求、切實提升司法審判能力的重要步驟。黨成立的八十多年，是黨代表中國先進生產力的發展要求、代表中國先進文化的前進方向、代表中國最廣大人民的根本利益的歷程，是始終保持黨的先進性的歷程。我國有九億農民，在全面建設小康社會的進程中，如何切實保護農民的合法權益是擺在全社會面前的重大課題。家庭承包是我國農村政策的基石，對維護社會穩定及實現農村的社會保障功能具有極其重要的地位。在目前我國農業生產力發展水平仍然較低的情況下，維護農民的土地承包經營權是必然的選擇，也是我國經濟發展和巨大人口壓力的基礎性選擇。因此，維護好農民的土地承包經營權也是代表其根本利益和充分實現其根本利益的題中應有之意。要樹立和落實科學發展觀，首先要全面準確地把握其深刻內涵和基本要求，即堅持以人為本，達到經濟社會的全面、協調和可持續發展。只有堅持以人為本，才能讓發展的成果惠及全體人民，而統籌城鄉發展、促進人與自然的和諧則是堅持以人為本的基礎。只有為農民土地承包經營權提供切實的保障，才能使農民真正地熱愛土地、專心于農業生產，才能真正實現全面、協調、可持續發展和以人為本。人民法院司法審判權為民所授，理應為民所用。在運用司法審判權的時候也必須做到情為民所系、利為民所謀。《解釋》的制定正是以此為出發點和指導思想，把依法保護農民土地承包經營權益作為最重要的宗旨和目的。面對紛至沓來的農村土地承包糾紛，妥善處理相關案件是人民法院不容推卸的使命。肖揚院長提出人民法院應著力提高的四項司法能力中就包含了加強司法審判能力。《解釋》出臺本身就是提升人民法院自身司法審判能力的重要舉措。

????（二）對于加強農民土地承包經營權的司法保護，具有重要意義。廣大農民通過家庭承包的形式取得的土地承包經營權是受到憲法和法律保護的權利。以民事司法的保護方法對受到侵害的土地承包經營權人提供救濟，是人民法院司法審判職能的重要方面。近年來，最高人民法院不斷加強對農民土地承包權益的司法保護力度，在1999年公布實施了《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》。《解釋》的出臺，在既有司法解釋的基礎上，在《農村土地承包法》規定的框架內，著重從土地承包經營權的權利屬性出發，對各種侵犯土地承包經營權行為作出梳理，從民事責任的角度對土地承包經營權人的利益提供了更為全面和準確的保護。這對提升全社會尊重和保障農民權益的意識，必將起到積極的促進作用。

????（三）為人民法院依法及時處理好涉及農村土地承包糾紛案件提供了更具操作性的規范依據。在《農村土地承包法》出臺之前，人民法院審理涉及農村土地承包糾紛案件時，一般適用的是《民法通則》、《合同法》等基本的民事法律。與普通的民事爭議相比較，農村土地承包糾紛具有其特殊性，而前述法律在對這種特殊性的規范層面，存在操作依據上的缺失。《農村土地承包法》雖是針對農村土地承包所作的專門立法，但在處理紛繁復雜而又形式各異的糾紛案件時，有些規定也過于原則。正是為了切實貫徹落實該法的精神，填充法律規定本身與現實情況的真空地帶，《解釋》結合相關法律規定所定的各個條文，均具有較強的針對性和適用價值。因此，《解釋》的出臺不僅為農民維權提供了更加具體和有力的法律武器，而且有利于切實貫徹《農村土地承包法》，維護國家法制的統一。 #p#分頁標題#e#

????（四）《解釋》對農地法學領域中若干重大理論問題進行了有益和積極的探索，必將推動相關理論的深入研究并為立法工作提供有價值的實踐經驗。眾所周知，農村集體經濟組織成員資格的確定、農戶訴權行使方式、民法規則在農村土地承包糾紛處理中的運用、農地征收補償費用的補償對象、補償費用分配糾紛的性質等問題是農地法學領域中的難點問題。這些問題得不到解決，絕大多數矛盾激烈的糾紛案件就很難得到有效率的處理。經過大量細致的調研和反復分析論證，《解釋》在現行法律規定的框架內，以民事糾紛和民事訴訟的本質特征為基礎，合理運用民法基本原則，從集體土地所有權與土地承包經營權的不同性質以及相互關系出發，對前述問題作出了回答。????

????由于農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項規定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項進行規定，我院已經根據《立法法》第四十三條規定，就農村集體經濟組織成員資格問題建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規定。但在整個調研論證過程中形成的成果，必將為立法機關提供有益的參考。

????《解釋》在實踐運用中還可能遇到一些新的問題，但應當說《解釋》的探索是有價值的。這種探索一定會對促進相關理論的深入研究和將來的法律制定工作提供寶貴的實踐經驗。

????謝謝大家！

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