地方性法規，是指法定的地方國家權力機關依照法定的權限，在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，制定和頒布的在本行政區域范圍內實施的規范性文件。自1979年以來，我國地方性法規的制定工作經歷了探索起步、逐步完善和不斷發展、提高的階段，取得了巨大的成就。據統計，到1999年下半年，地方人大及其常委會制定、批準并報全國人大常委會備案的地方性法規約7000件。這些地方性法規的內容涉及地方政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、民政、資源和環境保護等社會生活各個方面。地方性法規對于保證憲法和法律在地方的實施、對于補充國家立法以及各地因地制宜自主解決本地方的事務起到重要作用。立法法根據憲法，總結多年來地方性法規的制定經驗，對地方性法規的權限和制定程序作出了相應的規定。

　　我國憲法規定，各少數民族聚居的地方實行民族區域自治，設立自治機關，行使自治權。制定自治條例和單行條例是自治機關行使自治權的重要方式。自治條例是民族自治地方的人民代表大會依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定的全面調整本自治地方事務的綜合性規范性文件。單行條例是民族自治地方的人民代表大會依照當地民族的政治、經濟、文化的特點制定的調整本自治地方某方面事務的規范性文件。自治條例集中體現民族自治地方的自治權，具有民族自治地方總章程的性質。單行條例是民族自治地方行使某一方面自治權的具體規定，單行條例應當遵循自治條例的規定。我國1954年憲法就對自治條例作出了規定，但直到1984年民族區域自治法頒布以后，自治條例的制定工作才開展起來。1985年，吉林省延邊朝鮮族自治州率先制定了《延邊朝鮮族自治州自治條例》，截止到1998年底，我國30個自治州、120個自治縣，制定頒布了129個自治條例。目前，全國5個自治區尚未頒布自己的自治條例。單行條例的制定始于1954年憲法頒布后的五六十年代，當時單行條例的內容多為自治地方人民代表大會和人民委員會組織條例，但隨著時間和情況的變化，許多都不再適用了。1984年民族區域自治法頒布后，截止到1998年底，各民族自治地方制定單行條例達209件，單行條例涉及的內容也十分廣泛，包括：婚姻、繼承、資源開發、計劃生育、未成年人保護、社會治安、環境保護以及土地、森林、草原管理等等。立法法根據憲法和民族區域自治法，總結實踐經驗，對自治條例和單行條例的權限范圍和制定程序作出了規定。在權限范圍上，立法法對自治條例和單行條例不能變通的范圍作出了進一步明確的規定。

　　規章通常稱行政規章，是國家行政機關依照行政職權所制定、發布的針對某一類事件或某一類人的一般性規定，是抽象行政行為的一種。規章包括部門規章(也稱部委規章)和地方人民政府規章。部門規章是指國務院各部門(包括具有行政管理職能的直屬機構)根據法律和國務院的行政法規、決定、命令在本部門的權限內按照規定的程序所制定的規定、辦法、細則、規則等規范性文件的總稱。地方政府規章是指由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府根據法律和法規，并按照規定的程序所制定的普遍適用于本行政區域的規定、辦法、細則、規則等規范性文件的總稱。在我國行政管理活動中，規章作為法律、法規的補充形式，發揮著重要作用。立法法將規章單列一節，對制定規章的主體、制定規章的依據和規章的權限范圍作了規定，同時對制定規章的程序作了原則規定，為規章的制定提供了法律依據。

　　第一節 地方性法規、自治條例和單行條例

　　第六十三條 省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。

　　較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。#p#分頁標題#e#

　　省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。

　　本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。

　　【釋義】本條是對地方性法規的制定主體、制定地方性法規所應遵循的原則以及省、自治區人大常委會對較大的市制定的地方性法規的審批程序的規定。

　　一、地方性法規的制定主體

　　(一)地方性法規的沿革

　　建國后，我國地方立法經歷了三個階段：

　　第一階段是從1949年新中國成立到1954年憲法頒布。1949年12月26日，中央人民政府政務院制定的《大行政區人民政府委員會組織通則》規定：大行政區人民政府或軍政委員會有權根據共同綱領和國家的法律、法令，以及中央人民政府規定的施政方針和政務院頒布的決議、命令，擬定與地方政務有關的暫行法令、條例，報政務院批準或備案。1950年1月6日中央人民政府政務院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規定：省、市、縣人民政府有權擬定與省政、市政、縣政有關的暫行法令、條例或單行法規，報上級人民政府批準或備案。這一時期，地方制定暫行法令、條例或者單行法規的活動，還不能稱之為現在所說的地方立法，但具有地方立法的萌芽。

　　第二階段是從1954年憲法的頒布至1979年地方組織法的頒布。1954年憲法確立了由中央統一行使國家立法權的制度，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權，僅規定民族自治地方有權制定自治條例、單行條例，全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關，全國人大常委會負責解釋法律、制定法令。1975年憲法和1978年憲法在立法權方面也作了類似的規定。

　　第三階段是從1979年地方組織法施行以來到現在。1979年地方組織法規定省級人大及其常委會行使地方性法規制定權，第一次以法律的形式賦予地方立法權。1982年五屆全國人大第五次會議通過的憲法，確認了1979年地方組織法規定的地方立法制度。憲法第一百條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”這次會議還對地方組織法進行了修改，規定了省會市和經國務院批準的較大的市的人大常委會有權擬訂地方性法規草案提請省級人大常委會審議制定。1986年，再次修改地方組織法，進一步規定省會市和較大的市的人大及其常委會有權制定地方性法規報省級人大常委會批準后施行。立法法中又增加規定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規。

　　(二)地方性法規的主體

　　根據本條的規定，地方性法規的立法主體包括兩大類：一是省、自治區和直轄市人大及其常委會，目前，我國除臺灣省外共有22個省、5個自治區和4個直轄市。二是較大的市人大及其常委會。根據立法法的規定，較大的市包括以下三種：1.省、自治區的人民政府所在地的市(以下簡稱省會市);2.經國務院批準的較大的市;3.經濟特區所在地的市。

　　立法法中“較大的市”的內涵與憲法和地方組織法中有所不同。我國憲法第三十條規定：“直轄市和較大的市分為區、縣。”這里較大的市是指所有設區的市。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第四十三條中規定的“經國務院批準的較大的市”中的“較大的市”是指經國務院批準而享有地方性法規制定權的城市，一般是經濟比較發達，城市人口比較多的設區的市，目前有18個城市。過去，我們習慣上將“經國務院批準的較大的市”簡稱為“較大的市”。立法法中“較大的市”的含義與憲法和地方組織法相比，涵義有所不同。根據本條第四款的規定，本法中的“較大的市”是指省會市、經濟特區所在地的市以及經國務院批準的較大的市。立法法將上述幾種享有地方立法權的城市統一稱為較大的市，主要是考慮到在其他章節尤其是在第五章適用與備案中涉及到上述主體時，表述起來比較方便。#p#分頁標題#e#

　　目前，我國共有27個省會市、18個經國務院批準享有地方性法規制定權的較大的市以及4個經濟特區所在地的市。18個經國務院批準享有地方性法規制定權的較大的市包括：1984年國務院批準的唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市(同時批準的重慶市目前已升為直轄市);1988年批準的寧波市;1992年批準的淄博市、邯鄲市和本溪市;1993年批準的徐州市、蘇州市。4個經濟特區所在地的市包括：深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市。海南經濟特區包括整個海南島，全國人大通過專門的授權決議，授權海南省人大及其常委會制定法規，在海南經濟特區實施。因此，

　　經濟特區所在地的市不包括海南經濟特區內的市。經濟特區所在地的市享有地方性法規制定權，是立法法中新增加的規定。此前，經濟特區所在地的市不享有地方性法規的制定權。根據全國人大及其常委會的授權決定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會，可以根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定經濟特區法規，在經濟特區的范圍內適用。但經濟特區法規在經濟特區所在地的市的非經濟特區范圍內不能適用，如深圳的寶安區不屬于深圳經濟特區的范圍，因此，經濟特區法規就不能在寶安區適用。但由于經濟特區所在地的市制定的許多法規涉及城市管理的事項，只在城市的部分區域實施，而不能在整個城市的區域內實施，不利于對整個城市的統一管理，同時，經濟特區所在地的市目前已經具備制定地方性法規的條件，因此，立法法賦予了經濟特區所在地的市地方性法規制定權。

　　二、制定地方性法規應當遵循的原則

　　憲法第一百條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第四十三條對憲法的規定作出了補充，規定：省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規。對于制定地方性法規應當遵循的原則，立法法在本條中對憲法和地方組織法的規定進行了重申。

　　(一)根據本行政區域的具體情況和實際需要的原則

　　地方性法規的特性之一是具有地方性，也就是說，第一，制定地方性法規的主體只能是地方國家權力機關;第二，地方性法規的內容應適應地方的實際情況，解決本行政區域的實際問題;第三，地方性法規的效力只限于本行政區域，超出本行政區域即沒有約束力。

　　在制定地方性法規的過程中，無論是制定執行性的地方性法規，還是在中央尚未立法而先行立法的情況下，都要注意根據本地方的具體情況和實際需要，有針對性地立法。那種在地方立法中貪大求全的傾向，是不可取的。另外，地方性法規所規范的事項，應只限于本行政區域，不能超越這個范圍。如有的地方性法規的內容涉及水污染治理的事項，如果水域只限于本行政區域，本地方制定這樣的法規無疑是可以的;但如果水域是跨不同的行政區域的，那么一個行政區域的地方性法規對全流域的污染問題作出規定，就是不適當的，即使制定出來，也無法得到執行。

　　(二)不同憲法、法律、行政法規相抵觸的原則

　　憲法是國家的根本大法，法律、行政法規是地方性法規的上位法，制定地方性法規不能同憲法、法律和行政法規相抵觸，否則即是無效的。多年來，由于憲法和法律對于地方性法規的權限未作具體界定，因此，對于何謂“不抵觸”，在理論界和實踐中有不同的理解。有的意見認為，既然憲法和法律對地方性法規只規定不相抵觸原則和報備案制度，對地方立法權限并無明確的限制性規定，因此，地方性法規只要遵循了不抵觸原則，只要是地方實際需要的，都可以制定，即使涉及中央統一管理的事項，地方性法規也不是不可以規定。有的意見則認為，地方性立法從屬于中央立法，地方性法規不僅不能同憲法、法律和行政法規的規定不一致，對于中央尚未立法的事項，地方性法規不應先行立法。無論從理論和實踐上看，上述兩種對“不抵觸”原則或過寬或過窄的理解都是有失偏頗的。#p#分頁標題#e#

　　我國憲法規定，中央和地方國家機構的職權劃分，遵循在中央統一領導下充分發揮地方主動性、積極性的原則。“不抵觸”原則正是在地方性法規與中央立法的關系上體現了上述中央與地方關系總的原則。根據不抵觸原則，首先，地方性法規的制定要有利于國家法制統一，只能由法律規定的事項，地方性法規不能涉及;法律、行政法規已經作出規定的，地方性法規不能與之相違背。第二，在地方性法規的制定中，應充分發揮地方立法的主動性和積極性，通過制定地方性法規，結合本地方的具體情況和實際需要，因地制宜，保證憲法、法律和行政法規的實施，同時有針對性地解決地方性事務。對于專屬立法權之外的事項，考慮到國家處于改革時期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在總結實踐經驗后，再上升為中央立法。

　　三、省、自治區人大常委會對較大的市制定的地方性法規的審批程序

　　(一)較大的市的立法權的沿革

　　我國的1982年憲法沒有規定較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規。1982年12月五屆全國人大五次會議修改地方組織法時，增加規定：“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬定本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區的人民代表大會常務委員會審議制定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”根據這一規定，省會市和經國務院批準的較大的市只有地方性法規草案的擬定權，沒有制定權。1986年12月六屆全國人大常委會第十八次會議修改地方組織法時，將這一規定修改為：省會市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批準后施行。當時，任全國人大常委會秘書長兼法制工作委員會主任的王漢斌同志在修改說明中指出，“建議省、自治區簡化審批程序，只要同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規沒有抵觸，原則上應盡快批準”，實際賦予了省會市和經國務院批準的較大的市部分立法權。從1986年以來，一些省、自治區人大常委會是按照這一建議辦的，但也有些省、自治區人大常委會批準程序過于復雜，實際上同制定程序沒有什么區別，使批準的時間拖得過長，影響了一些報請批準的地方性法規的及時出臺。

　　在制定立法法的過程中，多數較大的市的人大常委會的同志和有的省人大常委會的同志建議，將省、自治區批準較大的市的地方性法規的程序改為備案程序，賦予較大的市的人大及其常委會完整的立法權。理由是：第一，現在省、自治區人大常委會制定地方性法規的任務比較重，對省會市和較大市報請批準的地方性法規往往難以及時批準;二是經過十幾年的發展，省會市和較大的市人大常委會已經培養了一支素質比較好的立法干部隊伍，能夠適應立法工作需要。因此，可以規定：省會市和較大的市制定的地方性法規報省、自治區人大常委會備案。如果省、自治區人大常委會發現省會市和較大的市制定的地方性法規同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸，可以依法予以撤銷。一些省、自治區人大常委會的同志則認為，現行做法應予維持。理由是：第一，憲法只規定省、自治區、直轄市人大及其常委會可以制定地方性法規，沒有規定省會市和較大的市可以制定地方性法規。如果賦予省會市和較大的市完整的立法權，應首先修改憲法。第二，賦予省會市和較大的市完整的立法權，這些地方往往強調城市的特殊性，容易產生同省、自治區之間的矛盾。而備案采取“不告不理”的原則，靠備案審查制度進行監督，容易流于形式。還有一種意見認為，目前的批準程序可以保留，但應當簡化，可以規定，省會市和較大的市制定的地方性法規如同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規沒有抵觸，省、自治區的人大常委會應當在一定的期間內予以批準。#p#分頁標題#e#

　　(二)省、自治區人大常委會對較大的市制定的地方性法規的審批程序

　　賦予較大市地方性法規制定權，主要是考慮較大市的城市管理需要，具有一定的特殊性。從長遠看，較大的市在城市管理方面制定的地方性法規，可以考慮不必報批準。但在目前，由于各個較大的市的立法水平不平衡，還需要保留報批程序。同時，經過反復研究、協商，立法法在本條中對省、自治區人大常委會批準較大的市的地方性法規提出了要求：

　　第一，省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，經審查認為同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。對于地方性法規的規定是否適當、立法技術是否完美、文字表述是否優美，不作審查。如果在審查中發現報批的地方性法規同憲法、法律、行政法規或本省、自治區的地方性法規相抵觸，省、自治區人大常委會可以不予批準，也可以發回修改。

　　第二，省、自治區人大常委會對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。在立法法制定過程中，曾有一種意見認為，較大市制定的地方性法規不能同省、自治區人民政府制定的規章相抵觸。理由是，省、自治區、直轄市制定的地方性法規不能同國務院制定的行政法規相抵觸，較大的市作為省、自治區的下級地方政權，其制定的地方性法規也不得同省、自治區的規章相抵觸。立法機關經過研究，考慮到較大的市制定的地方性法規是經省、自治區人大常委會批準的，因此，其法律效力應當同省、自治區的地方性法規相同，因此，不宜要求較大市的地方性法規不得同省、自治區規章相抵觸。同時，為了保證法制的統一，立法法規定，省、自治區人大常委會在批準過程中，如果發現報批的地方性法規同省、自治區規章相抵觸，可以根據情況作出處理。處理決定可以有三種情況：第一，如認為省、自治區的規章不適當，可以批準較大的市的地方性法規。根據立法法的規定，省、自治區人大常委會有權撤銷省、自治區人民政府制定的不適當的規章，因此當然有權批準與省、自治區規章不同的較大市地方性法規。較大的市的地方性法規經批準后，其效力即高于省、自治區政府規章，在較大的市范圍內應當按照地方性法規執行。如果省、自治區人大常委會認為省、自治區規章因不適當，不宜在其他地區執行，在批準較大市的地方性法規的同時，可以撤銷省、自治區的規章或責成省、自治區政府作出修改。第二，如認為較大的市的地方性法規不適當，可以責成較大的市人大常委會對報批的地方性法規進行修改，如果較大的市不同意修改，可以不予批準。第三，如果認為較大市的地方性法規與省、自治區的規章的規定均不適當，則可以分別按照以上兩種辦法處理。

　　第六十四條 地方性法規可以就下列事項作出規定：

　　(一)為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項;

　　(二)屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。

　　除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

　　【釋義】本條是對地方性法規的權限范圍的規定

　　一、劃分地方性法規權限范圍的方式

　　在立法法制定的過程中，對于如何劃分中央與地方的立法權限范圍，提出過三種方案：第一種是對中央和地方權限范圍一一作出列舉;第二種是維持憲法的現行規定，不作進一步明確;第三種是劃出一塊全國人大及其常委會的專屬立法權限，對地方性法規的權限范圍只作原則規定。第一種方案既不符合我國的體制，又不可行。這是因為，我國是單一制國家，地方的權力是中央賦予的，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情況，同時，實際上也很難對中央和地方的立法權限都作出列舉。第二種維持現狀的意見，不能解決現實中存在的立法權限不明確的問題。經過反復研究，立法機關采取第三種方案，在規定全國人大及其常委會的專屬立法權后，對地方性法規的權限范圍作出了原則規定。#p#分頁標題#e#

　　二、地方性法規權限范圍

　　根據本條的規定，地方性法規可以作出規定的事項，包括三類：

　　(一)為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項

　　這一規定是指，在有上位法的情況下，為保證法律和行政法規的實施，地方性法規可以制定執行性的規定。法律和行政法規是要在全國范圍內實行的，為了符合全國各地情況，有些規定只能比較概括和原則，比較具體的規定，則需要由地方性法規根據本行政區的實際情況加以制定，這樣才利于更好地根據實際情況執行法律和行政法規。在一些法律和行政法規中對此作出了明確的規定，如《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第五十三條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本法可以制定選舉實施細則，報全國人民代表大會常務委員會備案。”對于上述規定，地方人大及其常委會應當制定地方性法規，這是地方人大及其常委會的職責。地方制定執行性的、具體化的規定，不能和法律、行政法規相抵觸。

　　這里，有兩個問題需要注意：第一，根據立法法的規定，地方應對確有需要作具體規定的事項制定地方性法規，哪些方面需要規定就規定哪些方面，不要構筑體系，對法律、行政法規的規定不要作不必要的重復。第二，地方性法規應當以法律、行政法規規定為依據作出具體化的或補充的規定，但不能同法律或行政法規相抵觸。

　　(二)地方性事務中需要制定地方性法規的事項

　　何謂地方性事務?地方性事務是與全國性的事務相對應的，地方性事務是指具有地方特色事務，一般來說，不需要或在可預見的時期內不需要由全國制定法律、行政法規來作出統一規定。例如，對本行政區域內某一風景名勝的保護，就屬于地方性的事務，一般來說不需要國家作出規定。又如，禁放煙花爆竹，在某些城市中被認為是必要的，因此他們制定了禁放煙花爆竹的地方性法規，而在其他城市則被認為燃放煙花爆竹不應當受到限制，因此，這類事項顯然不必要由國家統一立法。

　　(三)在全國人大及其常委會專屬立法權之外，中央尚未立法的事項

　　最高國家權力機關的專屬立法權，是地方性法規的“禁區”，無論國家是否制定法律，地方都不能作出規定，否則地方性法規就是越權，是無效的。對于最高國家權力機關專屬立法權以外、國家尚未制定法律或者行政法規的事項，則允許地方性法規先行作出規定。在實際立法實踐中，即使是允許地方先行作出規定的，如果涉及中央統一管理的事項，地方也不宜作出規定。因此，在國家立法出臺前，地方可以先制定地方性法規，以解決地方的實際問題。但中央一旦立法，由于法律和行政法規的位階高于地方性法規，地方性法規同法律或行政法規相抵觸的規定即為無效，制定機關應當及時進行修改或者廢止。

　　第六十五條 經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。

　　【釋義】本條是對經濟特區法規的規定。

　　經濟特區法規是經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定制定的在經濟特區范圍內實施的法規。經濟特區法規是我國地方立法的一種特殊形式。我國的經濟特區和經濟特區立法是改革開放的產物。1980年8月2日，國務院向全國人大常委會提出了在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建省的廈門設立經濟特區，并同時將《廣東省經濟特區條例》(草案)提請審議。同年8月26日，五屆全國人大常委會第十五次會議批準了國務院提出的《廣東省經濟特區條例》。此后，全國人大及其常委會作出了一系列關于經濟特區立法的授權決定。1981年11月26日，五屆全國人大常委會第二十一次會議決定授權廣東省、福建省人大及其常委會，根據有關的法律、法令和政策規定的原則，按照各該省經濟特區的具體情況和實際需要，制定經濟特區的各項單行經濟法規，并報全國人大常委會和國務院備案。1988年4月13日，七屆全國人大一次會議決定劃定海南島為海南經濟特區，同時，授權海南省人大及其常委會，根據海南經濟特區的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規，在海南經濟特區實施，并報全國人大常委會和國務院備案。經濟特區立法開始以來，廣東省、福建省以及海南省人大及其常委會根據國家法律、法規和政策以及國務院的行政法規的原則，結合經濟特區的實際情況，制定了大量的經濟特區法規，對于經濟特區的經濟建設和改革開放，發揮了重要作用。為了更好地發揮經濟特區的作用，1992年7月1日，七屆全國人大常委會第二十六次會議、1994年3月22日八屆全國人大第二次會議和1996年3月17日八屆全國人大第四次會議，分別決定授權深圳市、廈門市和汕頭市、珠海市的人大及其常委會和各該市的人民政府分別制定法規和規章，分別在各該經濟特區實施。#p#分頁標題#e#

　　授權決定賦予經濟特區制定經濟特區法規的權力，促進了經濟特區市場經濟和社會主義民主法制建設的發展。根據深圳市人大常委會提供的資料，自1992年7月1日全國人大常委會授權以來，深圳市共制定法規144項，政府規章120項，其中70%都是有關市場經濟和城市管理方面的立法。在這些法規、規章中，有三分之一是借鑒香港及國外法律，具有先行性和試驗性的;另有三分之一是根據特區實際需要，根據國家法律、行政法規的基本原則，對國家法律、行政法規進行變通、補充和細化的;還有三分之一屬于為加強行政法制、環境保護、城市管理和精神文明建設需要而制定的。在促進市場經濟建設的領域，制定了包括規范市場主體、房地產市場、勞動力市場、建筑市場、運輸市場、醫療市場、中介服務市場、商品市場等八個方面的規定。同時還制定了大量的促進高新技術發展、口岸管理、環境保護、城市管理等為內容的法規、規章。

　　伴隨著改革開放的發展以及經濟特區立法的實踐探索，目前在經濟特區法規制定中存在的一個主要的問題是，經濟特區法規進行變通的權限在哪里。經濟特區法規的權限范圍是由全國人大的授權決定規定的，但由于全國人大的授權決定規定得比較原則，因此，憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則不能變通外，經濟特區法規在其他情況下變通的權限并不明確。在這一問題上，目前更具爭議的是，由于經濟特區法規具有試驗性，因此，國家在相應方面制定了法律和行政法規后，經濟特區法規能否對其再進行變通?對此，存在兩種意見。一種意見認為，現在情況與過去有很大變化，改革已在全國全面推進，有些已經制定了法律、行政法規，如證券法、公司法等，這些法律在經濟特區也要實行，不能再變通，不然形成不了統一的市場。另一種意見認為，隨著改革開放的深入發展，經濟特區的特殊政策是減少了，但中央對于經濟特區的基本政策沒有變，特區“試驗田”的地位沒有變，特區在發展市場經濟、加強城市管理等許多方面，對于完善企業制度、促進高新技術產業發展、完善社會保險、加速行政體制改革、促進環境保護等問題，還會有創新和變通，特區立法的先行、試驗功能以及補充功能是特區發展的保證，因此，中央立法后，仍應允許特區立法在遵循中央立法基本原則的前提下進行變通。

　　對于經濟特區法規變通規定的限制，立法法沒有作出明確規定。這樣規定是考慮到既能適應現在有些需要變通的情況，也為今后的發展變化，留下了空間和余地。筆者認為，目前我國的改革開放仍處于不斷深入和發展的時期，雖然國家給經濟特區在稅收等方面的特殊政策減少了，但經濟特區的優勢以及在改革開放中的特殊作用依然存在。今后，仍應允許經濟特區法規在經濟體制改革和對外開放方面作出變通規定。同時，經濟特區的人大及其常委會在行使經濟特區立法權時，應當從國家的整體利益出發，維護國內市場的統一和社會主義法制的統一。對于涉及國家主權以及其他只能由中央立法的事項，經濟特區法規不能涉及。如果中央立法時已經考慮到經濟特區的情況之后作出全國統一規定的，經濟特區應當遵循中央立法的規定，制定或者修改經濟特區法規時，不應再作出與中央立法不一致的規定。

　　第六十六條 民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。

　　自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

　　【釋義】本條是對自治條例和單行條例的制定原則、報批程序以及變通范圍的規定。

　　一、自治條例和單行條例制定中應遵循的原則

　　本條第一款中規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”這一規定，是重申憲法和民族區域自治法的規定。自治條例和單行條例與地方性法規的制定原則不同。地方性法規的制定應遵循兩個原則，即在法律規定的權限范圍內，根據本行政區域的具體情況和實際需要，遵循不同憲法、法律和行政法規相抵觸的原則。自治條例和單行條例的制定原則只有一條，即依照當地民族的政治、經濟和文化的特點。根據這一原則，自治條例和單行條例在權限范圍內可以對法律和行政法規予以變通。

　　地方性法規的制定權，主要是為了保證地方更有效地管理本行政區域內的各種事務，體現的是憲法的“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。自治條例和單行條例制定權，主要是為了保證民族區域自治機關行使自治權，體現的是憲法規定的“各民族一律平等”原則。

　　二、自治條例和單行條例的報批程序

　　根據本條規定，自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案。這一規定，也是對憲法和民族區域自治法有關規定的重申。自治條例和單行條例的報批程序，在1954年憲法中就有規定。根據1954年憲法的規定，自治區、自治州、自治縣的自治條例和單行條例，一律報全國人大常委會批準。1982年憲法對此作出了修改，規定只有自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準，將批準自治州和自治縣的自治條例和單行條例的權力下放到省、自治區人大常委會。規定自治條例和單行條例的報批程序，主要是出于國家法制統一的考慮。由于自治條例和單行條例的制定可以對法律和行政法規進行變通，那么自治條例和單行條例有關的變通規定是否適當，則由上級人大常委會來進行審查。經審查，如果上級人大常委會認為有關的變通規定是適當的，便作出批準的決定，該自治條例或單行條例即生效;否則，上級人大常委會可以作出不批準的決定，自治條例或單行條例的制定機關就此應當作出修改。

　　三、自治條例和單行條例的變通范圍

　　自治條例和單行條例可以對法律和行政法規進行變通，那么變通的范圍是什么?一般來說，自治條例和單行條例在以下兩個方面，對法律、行政法規作出變通規定。一是國家法律明確授權可以變通的事項。如婚姻法等法律中明確規定民族自治地方可以根據該法的基本原則制定變通或補充規定。二是國家立法雖未明確授權，但是不完全適合本民族自治地方實際情況的規定。我國幅員遼闊，地區間經濟、文化發展不平衡，特別是自治地方與沿海發達地區相比，差距很大，國家立法是面向全國的，難以完全照顧到民族自治地方的特殊情況，因此，有些規定可能存在不完全適合自治地方的情況。在這種情況下，自治條例和單行條例依法可以對有關規定予以變通。

　　在立法法制定過程中，對于上述可以變通的事項，各方面的意見是比較一致的;但同時提出，立法法應對不能變通的事項作出規定，以使自治條例和單行條例的變通范圍更加明確。根據本條第二款規定，自治條例和單行條例不能作變通規定的范圍包括以下幾個方面：

　　(一)自治條例和單行條例不得對法律和行政法規的基本原則作出變通規定

　　根據地方組織法的規定，地方各級人大負有在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行的職責。一部法律和行政法規的基本原則，是它們最核心的內容，是法律和行政法規基本精神的體現。如果自治條例和單行條例對基本原則作出變通，那么就是對整部法律或行政法規的否定，當然更談不上保證憲法、法律、行政法規在本行政區域內的遵守和執行，這是與其擔負的職責相違背的。比如，變通婚姻法，不能變通婚姻法關于婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保護婦女、兒童和老年人的合法權益等基本原則。變通民法通則，對其中的自愿、平等、等價有償和誠實信用原則不能變通。#p#分頁標題#e#

　　(二)自治條例和單行條例不得對憲法和民族區域自治法作出變通規定

　　我國憲法是國家的根本大法，規定了國家的根本制度、國家生活的基本準則和公民的基本權利義務等根本性問題，具有最高的法律效力和權威，是國家統一和各民族團結的基礎，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，憲法的各項原則和規定必須得到全面的遵守和執行。因此，憲法的規定是不能變通的，否則，就無法維護國家的統一和各民族的團結。

　　民族區域自治法是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律，全面系統地規定了民族自治地方的建立，民族自治地方自治機關的組成和自治權，上級國家機關領導和幫助，民族自治地方內的民族關系等，是各民族自治地方立法的法律依據。如果允許變通民族區域自治法的規定，民族自治地方就否定了自己立法的法律依據，因此，民族區域自治法也是不能變通的。

　　(三)自治條例和單行條例不得對其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定

　　法律、行政法規中專門就民族自治地方所作的規定，是全國人大及其常委會、國務院立法過程中，已經充分考慮到維護國家整體利益和照顧自治地方民族特點和實際情況的需要而制定的，對此，自治條例和單行條例就不能再以特殊為由進行變通。例如，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第九條規定了地方各級人民代表大會的代表名額的確定辦法。該條第一款規定，省、自治區、直轄市的代表名額基數為三百五十名，省、自治區每十五萬人可以增加一名代表，直轄市每二萬五千人可以增加一名代表;人口超過一億的省，代表總名額不得超過一千名。該條第三款中規定，自治區、聚居的少數民族多的省，經全國人民代表大會常務委員會決定，代表名額可以另加百分之五。這里，第一款的規定為一般規定，而第三款的規定是專門就民族自治地方所作的規定，對此，不應再作變通規定。

　　第六十七條 規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。

　　【釋義】本條是對應由人民代表大會通過的地方性法規的規定。

　　根據憲法和地方組織法規定，制定地方性法規的主體包括有地方性法規制定權的人民代表大會及其常委會。但實踐中，除少數涉及代表大會職權的地方性法規(如人民代表大會工作條例或議事規則)外，地方人大常委會很少向人民代表大會提請地方性法規案。在有的地方，人民代表大會甚至從未制定過地方性法規，使憲法和法律規定的地方人大制定地方性法規的權力被虛置，這是不符合憲法和法律原意的。出現這一問題的原因，一是由于憲法和地方組織法沒有對地方人大及其常委會制定地方性法規的權限范圍作出劃分。根據憲法規定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。雖然目前對于究竟何為“基本法律”，還存在不同意見，但憲法的規定為全國人大及其常委會在立法權限上作出了基本的界定和分工。而地方性法規則沒有也難作基本與非基本之分。二是由于地方人大召開人大會議時，會期比較短，為節省時間，一般也就不將地方性法規案列入議程。另外，地方人大常委會對地方人大制定地方性法規的權力認識不足也是造成這一問題的原因之一。針對這一情況，本條規定：“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過”，從而為地方人大及其常委會在制定地方性法規方面的權限作出了一個基本的分工。對于什么屬于“特別重大事項”，立法法沒有作出明確規定。一般來說，凡涉及本地區全局的重要事項或涉及較多數群眾切身利益或較多群眾關心的事項，都可以認為屬于特別重大事項。#p#分頁標題#e#

　　應當注意的是，立法法的這一規定，只是規定了特別重大的事項應由地方人大通過，但地方人大制定地方性法規的權限，并不限于此，對于屬于地方人大職權范圍內的其他事項，地方人大也可以制定地方性法規。

　　第六十八條 地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。

　　地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。

　　【釋義】本條是對地方性法規、自治條例和單行條例的制定程序的規定。

　　地方性法規的制定程序是指地方國家機關在制定、修改或廢止地方性法規方面的活動過程。一般的立法程序大致可以分為四個階段，即提出法律草案、審議法律草案、通過法律和公布法律。地方性法規的制定程序也不例外。立法法根據憲法以及全國人大組織法、全國人大議事規則和全國人大常委會議事規則，并結合立法實際，比較具體地規定了全國人大及其常委會的立法程序。立法法對于地方性法規制定程序則規定得比較原則。根據本條的規定，地方性法規案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。

　　一、地方性法規案的提出

　　提出地方性法規案，是地方性法規制定程序的正式開始。

　　(一)向大會提出地方性法規案和列入議程的程序根據地方組織法的規定，在地方人民代表大會會議期間，大會主席團、常委會、各專門委員會、本級政府以及代表十人以上聯名，可以向本級人大提出屬于本級人大職權范圍內的議案。

　　在大會期間，大會主席團、常委會、各專門委員會、本級政府提出的地方性法規案，由主席團決定提交本級人民代表大會會議審議，或者并交有關的專門委員會審議、提出報告，再由主席團審議決定提交大會表決。代表十人以上聯名提出的地方性法規案，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程。實踐中，向大會提出的地方性法規案，往往是先向常委會提出，經常委會審議后，由常委會決定提請大會審議。

　　(二)向常委會提出地方性法規案和列入議程程序

　　在人民代表大會閉會期間，常委會主任會議、本級人民政府、人大各專門委員會以及常委會組成人員五人以上聯名可以向本級人大常委會提出屬于本級人大常委會職權范圍內的議案。

　　主任會議向本級人大常委會提出的地方性法規案，直接列入常委會議程，由常務委員會會議審議。本級人民政府、人大各專門委員會向常委會提出的地方性法規案，由主任會議決定提請常委會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再提請常委會會議審議。常委會組成人員五人以上聯名向常委會提出的地方性法規案，由主任會議決定是否提請常委會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定是否提請常委會審議。

　　實踐中，地方人大及其常委會通過的地方性法規，主要是本級政府提出的，其次是常委會的工作機構。代表團、代表聯名或常委會組成人員聯名提出的議案不少，但由于議案內容往往不很規范，很難直接提請會議審議，因此被直接列入議程審議通過的很少。

　　(三)提出地方性法規案的要求

　　立法法對提出地方性法規案的要求，沒有作規定，但對提出法律案的要求，作了規定。立法法第四十八條規定，提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。法律草案的說明應當包括制定該法律的必要性和主要內容。立法法的這一規定，同樣適用于地方性法規案。#p#分頁標題#e#

　　二、地方性法規案的審議

　　關于地方性法規的審議程序，立法法主要從三個方面作了規定：一是根據地方組織法，二是可以參照法律案的審議程序，三是應當統一審議。地方組織法對地方人大及其常委會審議議案程序的規定，都適用于對地方性法規案的審議。下面著重就參照和統一審議問題，作些介紹。

　　(一)參照法律案的審議程序

　　法律案與地方性法規案的審議程序雖然有所區別，但基本原則和程序是相通的。因此，立法法沒有必要也難以對地方性法規案的審議程序作出統一的規定，而只是原則規定可以參照法律案的審議程序。那么，參照什么呢?主要是參照法律案審議程序中，有關保證立法的民主性、公正性和科學性，保證立法質量等方面的規定。具體來講，法律案的以下審議程序，可供地方人大及其常委會審議地方性法規案參照：一是三審制。為保證全國人大常委會對法律案進行深入的審議，立法法總結實踐經驗，明確規定法律案的審議一般實行三審制，即法律案一般需經常委會三次會議審議后，才能交付表決。地方人大常委會審議地方性法規案，不一定都要實行三審制，但三審制所包含的慎重原則，是適用于地方的。從以往的實踐看，許多地方是實行二審制，實踐證明效果是好的，可以繼續堅持。但有些地方不論地方性法規案的難易程度，一律實行一審制，實踐證明，難以對地方性法規案中的問題進行深入的審議，不利于提高立法質量。二是專門委員會審議制度。立法法關于法律案都要經過專門委員會審議以及法律委員會和有關專門委員會在審議法律案中的分工和程序等問題，作了規定。這是多年來全國人大及其常委會的一貫做法，效果是好的。這一做法可供地方參照。三是廣泛聽取各方面意見的制度。為充分發揚民主，集中民智、民意，使制定的法律更加符合實際，反映人民的意愿，立法法總結實踐經驗，規定了一系列聽取各方面意見的制度，主要有：一是召開座談會、論證會、聽證會等形式，聽取意見;二是將法律草案發送有關機關、組織和專家，書面征求意見;三是對于重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。論證會和聽證會，是立法法總結一些地方人大的經驗做出的新規定。論證會是指對草案涉及的一些專業性、技術性較強的問題邀請有關方面的專家進行論證。聽證會是指邀請政府官員、專家學者、與法律案有關的利害關系人或有關代表和委員到委員會陳述意見，為審議法律案提供依據和參考。以上這些廣泛聽取各方面意見的制度，地方可以根據本地的實際情況和特點，參照適用。以上三個方面，是地方應當參照的主要內容。當然，立法法關于法律案審議程序的其他一些規定，比如關于法律案的撤回和終止審議的規定等，地方也都可以參照。

　　(二)關于統一審議問題

　　所有法律案都由法律委員會進行統一審議，是全國人大及其常委會立法實踐中的一條成功經驗，對于保證國家法制的統一，保證立法質量，起到了很重要的作用。地方性法規案是否要有統一審議程序，過去有關法律沒有規定。實踐中，各地有三種做法：第一種是參照全國人大的做法，由有關委員會對所有的地方性法規案進行統一審議。第二種是沒有實行統一審議，自始至終由各委員會分別進行審議。第三種是先由有關委員會分別審議，但在交付表決前由負責法制的委員會進行統一審議。

　　在立法法的制定過程中，關于地方性法規是否應當實行統一審議，曾經有不同意見。一種意見認為，全國人大實行統一審議是歷史形成的，地方的情況與此不同，如果實行統一審議，勢必引起機構和人員的變動，甚至會影響立法工作，也不利于發揮其他委員會的作用。另一種意見主張實行統一審議，認為地方性法規草案由各個專門委員會分別審議后直接提交常委會，法規之間在內容、體例上容易出現矛盾，“部門利益傾向”也較難以克服。#p#分頁標題#e#

　　立法法采納了后一種意見。根據本條規定，地方性法規草案要由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿，也就是說，必須要有一個統一審議的機構。那么，什么機構可以成為“負責統一審議的機構”?在立法法制定的過程中，有的地方提出，工作委員會或者主任會議是否可以負責統一審議。我們認為，第一，審議權是立法權的一部分，只有人大代表才能成為審議主體。工作委員會不是由人大產生的，其工作人員大多不是代表，因此，不能由工作委員會負責統一審議。第二，主任會議擔負著繁重的常委會日常工作，難以把過多的精力用于對地方性法規草案的審議上。在審議地方性法規草案的過程中，主任會議起協調、領導作用，統一審議應由專門委員會負責。因此，“負責統一審議的機構”應當是人民代表大會依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》設立的專門委員會。按照地方組織法第三十條關于“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制(政法)委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會”的規定，負責統一審議地方性法規草案的機構，應當稱為法制委員會。為了做好統一審議的工作，還需要有一個比較精干的工作班子與法制委員會配合工作。

　　另外，為了落實立法法的規定，在沒有設立法制委員會的地方，應當在2001年舉行人民代表大會會議的時候，選舉產生法制委員會。考慮到立法法自2000年7月1日起施行，從2000年7月1日至2001年舉行代表大會這段時間內，上述地方可以由人大常委會決定，指定一個機構在此期間提出審議結果報告和草案修改稿。

　　三、地方性法規案的表決

　　地方性法規草案修改稿經代表大會或常委會審議后，如果對重大問題沒有大的分歧意見，則由主席團或者主任會議交付全體會議表決。根據地方組織法的規定，人大會議表決地方性法規草案，以全體代表的過半數通過;常委會表決地方性法規草案，以常委會全體組成人員的過半數通過。

　　四、自治條例和單行條例的制定程序

　　自治條例和單行條例的制定程序與地方性法規的制定程序基本相同，但也有區別：第一，自治條例和單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會制定，常委會不能制定。但自治條例案或單行條例案可以由常委會向大會提出，或由其他提案人向常委會提出，經常委會審議后，再提請代表大會審議。因此，立法法中關于全國人大及其常委會立法程序中的規定，自治地方在制定自治條例和單行條例制定程序時，可以予以參照。第二，自治區的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例，須報省、自治區、直轄市的人大常委會批準后生效。

　　第六十九條 省、自治區、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規由大會主席團發布公告予以公布。

　　省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規由常務委員會發布公告予以公布。

　　較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批準后，由較大的市的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

　　自治條例和單行條例報經批準后，分別由自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

　　【釋義】本條是對地方性法規、自治條例和單行條例的公布的規定。

　　地方性法規的公布是指法定主體將地方性法規制定機關通過的法規依法定程序予以公開發布。公布是地方性法規制定程序中的一個法定程序。法律是以國家的強制力來保證執行的，需要全社會的遵守和執行。要使一切國家機關、社會組織以及每個公民都去遵守和執行法律，首先要使他們了解法律的內容。地方性法規是在一個地域范圍內實施的規范，其中的許多內容是對法律和行政法規的具體化以及涉及本地方事務的規定，可以說與本地區的個人和組織的利益息息相關。因此，要使地方性法規發揮作用，必須做好地方性法規的公布工作，否則，即使通過的地方性法規本身是完善的，在實際的執行過程中仍然可能發生混亂，這對加強法制是十分不利的。#p#分頁標題#e#

　　一、地方性法規的公布主體

　　根據本條的規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規由大會主席團發布公告予以公布。由大會主席團公布，一方面是由于地方沒有類似國家主席這一超然于行政機關、審判機關和檢察機關之外的職位;另一方面，主席團作為人大會議的主持機關，凡人大會議需要向公眾公布的事項，都由主席團公布，因此地方性法規由它公布比較順當。

　　省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規由常務委員會發布公告予以公布。

　　較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批準后，由較大的市的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。較大的市的人大制定的地方性法規，由于需要報省、自治區的人大常委會批準，因此，經批準后，不論是市人大還是市人大常委會制定的地方性法規，都由較大的市的人大常委會予以公布。

　　二、自治條例和單行條例的公布主體

　　立法法頒布前，對于自治條例和單行條例的公布，法律沒有明確的規定，因此實踐中做法不太一致。比如，自治州的自治條例報經省人大常委會批準后，有的地方以省人大常委會公告的形式公布，有的地方交由自治州人大常委會公布。立法法對于自治條例和單行條例的公布作出了明確的規定，即：自治條例和單行條例報經批準后，分別由各自的制定機關的人大常委會發布公告予以公布，而不由批準機關公布。這同較大的市制定的地方性法規報經批準后，由較大的市人大常委會公布的規定是一致的。

　　第七十條 地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布后，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。

　　在常務委員會公報上刊登的地方性法規、自治條例和單行條例文本為標準文本。

　　【釋義】本條是對地方性法規、自治條例和單行條例公布載體的規定。

　　一、地方性法規的公布載體

　　所謂地方性法規的公布載體，是指在何種媒體公布地方性法規的文本。在外國，許多國家都有公布法律的正式刊物，這類刊物多稱為公報或政府公報，如《意大利共和國公報》、《法蘭西共和國政府公報》。在我國的香港特別行政區稱為香港政府憲報。公報或憲報公布法律非常及時，而且其中有一些還可供公民或市民免費索取，為公民了解法律提供了方便。在立法法制定之前，我國對地方性法規公布后的刊登，沒有相應的法律規定，實踐中，一般是在常務委員會公報(有的地方稱會刊、會報)上刊登，同時也在本地報紙上刊登。但有一些地方，人大常委會的公報是內部刊物，無法達到公布的目的。而報紙刊登，由于經濟原因，許多地方報紙不愿刊登或刊登不及時。

　　根據本條的規定，地方性法規公布后，首先應當及時在本級人民代表大會常務委員會公報上刊登，并明確規定，刊登于公報上的文本，是標準文本。所謂“標準文本”，就是如果各種地方性法規文本之間出現不一致的情況，以在常委會公報上刊登的文本為準。這樣有利于維護地方性法規的嚴肅性和權威性，保證地方性法規的正確執行。其次，地方性法規還應及時在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。報紙是一種傳統的傳播媒體，其傳播范圍廣，價廉且易于得到，并具有可以反復閱讀和收藏的特點，在報紙上刊登地方性法規，有利于使本地的個人和組織了解法規的內容。

　　據報道，北京市人民政府今后將定期出版公開發行《北京市人民政府公報》，刊登北京市人大及其常委會通過的法規以及北京市人民政府制定的規章，使地方性法規的公布載體得以規范化。同時，通過一份刊物即可了解本市不同的國家機關制定的法規和規章，將大大方便讀者，這種做法值得提倡。

　　二、自治條例和單行條例的公布載體

　　根據本條的規定，自治區的自治條例和單行條例公布后，應及時在本級人大常委會公報和本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。為什么立法法僅對自治區的自治條例和單行條例的刊登作了規定，而對自治州和自治縣的自治條例和單行條例的刊登問題，沒有作出規定?主要考慮是，自治州、自治縣人大常委會不一定都有常委會公報和本地方報紙，因此，難以對自治州、自治縣的自治條例和單行條例的刊登問題作出統一的規定。但自治州、自治縣仍應采取適當方式，公布自治條例和單行條例。例如，可以將自治條例、單行條例的文本在省、自治區行政區域范圍內發行的報紙上刊登，或者發給公民和組織，或者將文本在公共場所張貼，使公民、組織了解條例的內容。#p#分頁標題#e#

　　第二節 規章

　　第七十一條 國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。

　　部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。

　　【釋義】本條是關于部門規章制定主體、依據以及權限范圍的規定。