第一節 立法權限

　　立法權限是指立法機關行使立法權的界限范圍。如何科學、合理地配置立法權限，事關能否維護國家法制的統一和尊嚴，能否保證行政機關充分和有效地行使職權，能否充分發揮地方主動性和積極性的大局，也是立法法制定過程中所面臨的一項重大課題。我國現行憲法總結建國以來法制建設的歷史經驗，對立法權限的劃分作了基本的界定，確立了具有中國特色的立法體制，即在中央統一領導下，以全國人大及其常委會為核心的分層次立法體制。在這個分層次的立法體制中，立法權限的劃分實際有兩個方面，一是國家權力機關和國家行政機關之間立法權限的劃分;二是中央和地方立法權限的劃分。但由于憲法對立法權限只從大的方面作了規定，對全國人大及其常委會與國務院、中央與地方的立法事項沒有作具體劃分，經過20年的立法實踐，權力機關和行政機關、中央和地方在如何進一步劃分各自的立法權限中已面臨不少急需回答和解決的問題，各方面也積累了一定的經驗，對一些問題的認識已經比較清楚。因此，以憲法為依據，在立法法中對立法權限作進一步的明確，十分必要，也是有條件的。

　　由于我國是單一制國家，實行人民代表大會制度，全國人大及其常委會在國家立法體制中處于核心地位，劃分立法權限時首先需要明確的，就是如何科學界定全國人民代表大會和它的常務委員會制定法律的權限范圍，以及哪些事項只能由全國人大及其常委會制定法律。又由于全國人大及其常委會在必要時可以將自己的立法權授予其他國家機關，因而授權立法就成為劃分立法權限時需予同時解決的問題。本節規定的就是上述三項內容，即：全國人大及其常委會的立法權限;只能制定法律的事項;全國人大及其常委會的授權立法制度。

　　第七條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。

　　全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。

　　全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

　　【釋義】本條是關于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權，以及全國人大及其常委會各自立法權限的規定。

　　本條內容源于憲法第五十八條、第六十二條和第六十七條的規定。憲法規定，刑事、民事、國家機構的和其他方面的基本法律，由全國人民代表大會制定。在全國人民代表大會閉會期間，全國人民代表大會常務委員會可以對全國人民代表大會制定的法律進行部分修改，但是不得同該法的基本原則相抵觸。在實際立法工作中，全國人大及其常委會按照憲法的規定執行，沒有什么問題。因此，立法法對全國人民代表大會和常務委員會關于立法權限的劃分，仍然按照憲法的規定加以規定。本條規定包括以下幾方面內容：

　　一、全國人大及其常委會行使國家立法權

　　(一)立法與立法權

　　對于立法的概念，不同的國家有不同的理解。在我國，立法是指特定的國家機關，依據法定的職權和程序，制定、修改、補充、廢止和解釋法律、法規的活動。廣義上的立法，還包括由最高國家立法機關授權其他國家機關制定法規的活動，以及上級立法機關對下級立法機關制定法律、法規進行監督的活動。我國立法活動的主要特征是：(1)立法必須由特定的國家機關主持;(2)立法必須反映人民的意志;(3)立法必須依照法定的程序進行;(4)立法必須是對普遍性的社會行為制定具有普遍約束力的規范。

　　立法權是相對于行政權、司法權而言的國家權力，是指有權立法的機關制定、修改、補充、解釋或者廢止法律、法規的權力。它是國家權力體系中最高的或最重要的權力。因為誰擁有立法權，就意味著它有權為社會的一部分和每個成員制定規則。就立法的實體性權力而言，立法權通常是指法律的制定權、批準權、修改權和廢止權等。就立法的程序性權力而言，立法權包括提出法律案的權力、審議法律案的權力、表決法律案的權力和公布法律的權力。#p#分頁標題#e#

　　(二)國家立法權

　　國家立法權是立法機關以國家名義制定法律的權力，是獨立、完整和最高的國家權力，它集中體現了全體人民的共同意志和整體利益，是維護國家法制統一的關鍵所在。在單一制國家，國家立法權只有一個。

　　根據憲法、全國人大組織法、國務院組織法以及地方組織法和民族區域自治法的規定，我國立法體制是：國家的立法權由最高國家權力機關全國人大及其常委會行使，全國人大及其常委會制定法律。除此之外，還有不同層次的立法活動：一是國家最高行政機關國務院制定行政法規的活動;二是省、自治區、直轄市以及省會市和較大市的人大及其常委會制定地方性法規的活動;三是民族自治地方制定自治條例和單行條例。按照全國人大的授權，深圳、廈門等經濟特區制定法規的活動。此外，還有國務院各部門制定部門規章和省、自治區、直轄市以及省會市和較大市的人民政府制定政府規章的活動。制定規章，從本質上來說，屬于執行法律和法規的行政行為。

　　在這個多層次的立法體制中，全國人大及其常委會的立法權是最高立法權，又稱國家立法權。憲法第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”適應執行法律和行使行政管理職權的需要，國務院可以依據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。為充分調動地方的積極性和主動性，各地根據本地的具體情況和實際需要，可以擁有一定的立法權限。但是，國務院的制定行政法規權，雖然帶有一定的立法性質，從權力歸屬上講，仍屬于行政權，而不是國家立法權。各地權力機關制定地方性法規的權力屬于地方立法權，也不是國家立法權。因此，立法法根據憲法的規定，規定國家立法權由全國人大及其常委會行使。

　　全國人大及其常委會的國家立法權具有以下特點：

　　1.最高性。全國人大及其常委會立法權的最高性體現在兩個方面。一方面，在我國的國家權力體系中，全國人大及其常委會的立法權，是為國家和全社會創制各項制度和行為規范的權力，其他任何國家權力都必須無條件地服從這一權力。憲法和法律一經制定實施，一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織以及公民個人，都必須予以遵守。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。另一方面，在我國多層次的立法體制中，全國人大及其常委會的立法權處于最高和核心地位，其他任何機關制定的規范性文件都不得與憲法、法律相抵觸。適應執行法律和行使行政管理職權的需要，國務院可以依據憲法和法律制定行政法規。為充分調動地方的積極性和主動性，各地根據本地的具體情況和實際需要，可以擁有一定的立法權限。但行政立法權和地方立法權都必須以國家立法權為依據，行政法規不得同憲法和法律相抵觸;地方性法規不得同憲法、法律和行政法規相抵觸;自治條例和單行條例不得對憲法和民族區域自治法的規定作出變通規定，不得違背法律和行政法規的基本原則。全國人大及其常委會立法權的最高和核心地位，要求國家立法權之下的任何一級立法權都必須服從國家立法權，以國家立法權為最高準則。

　　2.主權性。從國家主權或者人民主權的意義上看，立法權是國家主權的體現，它集中體現了國家和全體人民的意志。全國人大及其常委會作為國家最高立法機關，是反映全體人民意志和利益的代表機關，由它通過法定程序制定的法律，體現的是人民的主權和國家的主權。

　　3.獨立性。作為國家權力體系的重要組成部分，國家立法權是相對獨立的權力，它獨立于行政權和司法權之外，并高于行政權和司法權。一方面，國務院、中央軍委和最高人民法院、最高人民檢察院對全國人大及其常委會有立法提案權，但這些機關享有的只是立法權中的部分程序性權力，而非完整的立法權，不得左右全國人大及其常委會的立法權。另一方面，我國不實行三權分立制度，人民將國家的最高權力集中交由全國人大及其常委會行使。在此基礎上，全國人大及其常委會又將行政權和司法權交由行政機關、審判機關和檢察機關行使，而自身保留了立法權和其他國家權力，這是保證行政機關和司法機關對人大負責、受人大監督的重要前提。#p#分頁標題#e#

　　(三)國家立法權的行使

　　我國的根本政治制度是人民代表大會制度，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，國家行政機關、審判機關和檢察機關都由它產生，向它負責并報告工作，并受它監督。

　　全國人民代表大會雖然是最高國家權力機關，但并不代替其他國家機關去工作。法律被全國人民代表大會制定后，行政機關通過行使行政管理職權去執行法律，審判機關和檢察機關依據法律去行使審判權和檢察權。它們各司其職、各負其責，共同對人民代表大會負責，受人民代表大會監督。全國人民代表大會在國家政權機關中處于核心地位。

　　1982年憲法以前，國家立法權僅為全國人民代表大會所專有。1954年憲法規定，“全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關”，全國人民代表大會常務委員會只有“解釋法律”和“制定法令”的權力。實踐證明，僅由全國人民代表大會立法，不能適應現實的需要。1955年第一屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關于授權常務委員會制定單行法規的決議》，授權全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間，“依照憲法的精神，根據實際的需要，適時地制定部分的法律，即單行法規。”這一規定使全國人大常委會實際上獲得了立法權。為了適應實際情況發展變化的需要，及時對全國人民代表大會制定的法律進行修改，1959年第二屆全國人民代表大會第一次會議通過決議，“授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據情況的發展和工作的需要，對現行法律中一些已經不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規定。”這一規定賦予了全國人大常委會在大會閉會期間，對大會制定的法律進行修改的權力。

　　適應改革開放和現代化建設，特別是加強社會主義民主法制建設的需要，1982年憲法規定，全國人民代表大會和它的常務委員會共同行使國家立法權。彭真同志在憲法修改草案報告中對為什么要賦予全國人大常委會以國家立法權是這樣解釋的：“我國國大人多，全國人大代表的人數不宜太少，但是人數多了，又不便于進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員是人大的常務代表，人數少可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作。所以適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法。”這是現行憲法賦予全國人大常委會國家立法權的初衷。近20年來，全國人大常委會充分履行這一憲法權力，制定了一大批法律和有關法律問題的決定，為改革開放和現代化建設提供了重要法律保障。

　　全國人大常委會和全國人民代表大會共同行使立法權，并不意味著它就和全國人民代表大會享有平等的法律地位。全國人大常委會是代表大會的常設機關，在代表大會閉會期間，可以經常性地行使國家立法權。但是，常委會的國家立法權仍然從屬于全國人民代表大會的國家立法權，對于全國人大常委會不適當的決定，全國人民代表大會有權予以改變或撤銷。

　　在修改1982年憲法的過程中，對于如何規定全國人大及其常委會的立法權，曾經存在過不同意見。第一種意見認為，應當沿用1954年憲法，規定全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關。這樣有利于維護社會主義法制的統一和尊嚴，不至于法出多門，各自為政。第二種意見認為，憲法草案的其他條款已經規定全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;國務院可以制定行政法規;省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規;民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例。由此可見，地方人大可以行使地方立法權，如果再規定全國人大是行使國家立法權的“惟一”機關，就互相矛盾。第三種意見認為，全國人大和它的常委會不是惟一的制定法的機關，因為省和直轄市的人大及其常委會也可以制定地方性法規。但是，國家立法權和制定地方性法規的權力是有區別的，前者只能由全國人大和它的常委會行使，效力及于全國;后者是由地方人大和它的常委會行使，效力只及于本地區。因此，應當規定，全國人大和它的常委會是行使國家立法權的機關。憲法這樣規定，既有利于發揮中央和地方兩方面的積極性，又可避免將兩種立法權等同起來。當時的憲法修改委員會采納了這一意見。長期的立法實踐證明，憲法的這一規定是適當的。它不僅科學地區分開了國家立法權與地方立法權，也在客觀上為區別全國人大及其常委會的國家立法權與國務院執行法律的制定行政法規權提供了憲法依據。#p#分頁標題#e#

　　二、全國人大的立法權限

　　(一)如何正確理解全國人大的立法權限

　　在制定立法法的過程中，有的同志提出，全國人大的立法權應當有所限制，應當有一個范圍，它不能用自身的判斷去行使一切立法權;否則就意味著所有立法權都屬于全國人大。這一意見與憲法的規定和人民代表大會制度并不相符。憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民選出自己的代表組成全國人民代表大會，并通過全國人民代表大會去行使國家權力。與西方三權分立不同，它在塔形的國家機構體系中位居最高層和中心地位，其立法權限從理論上講是無限的。凡是應當由立法加以規范的事項，全國人民代表大會都有權立法。

　　但是，全國人民代表大會的立法權實際上又受到多方面限制。歸納起來，這種限制因素至少有以下一些：(1)憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，一切國家機關都必須以憲法為根本的活動準則，全國人大也應當如此。因此，全國人大行使國家立法權必須以憲法為依據，不得違背憲法。(2)全國人民代表大會由人民選舉自己的代表組成，它在立法過程中必須充分反映人民的意志和愿望，保證人民當家作主的地位，而不得制定違背人民意志和利益的法律。(3)我國地域遼闊，人口眾多，各地發展很不平衡，不可能所有事項都由全國人大統一立法。(4)全國人大雖然是最高國家權力機關，但在中央，它不代替它的常設機關全國人大常委會的工作，不代替“一府兩院”的工作;在地方，它也不代替各級政權機關的工作。(5)我國歷史上缺乏法治的傳統，建國以后，民主法制建設起步較晚，立法任務相當繁重。如果全國人大對各類事項都事無巨細進行統一立法，就不能適應改革開放和市場經濟的緊迫要求。因此，全國人民代表大會不可能也沒有必要將國家各個層次的立法權都納入自身的權限范圍內，它行使國家立法權時必須堅持“有所為、有所不為”的原則，對自身立法的事項作出科學的界定，主要任務應當是制定基本法律，同時，根據需要和可能，也可以制定其他重要的法律。

　　(二)全國人大制定“基本法律”

　　1.基本法律。憲法規定，全國人大制定基本法律。什么是“基本法律”?可以從以下兩個方面理解：一方面，從法律的性質上看，“基本法律”對某一類社會關系的調整和規范，在國家和社會生活中應當具有全局的、長遠的、普遍的和根本的規范意義。另一方面，從調整的內容上看，“基本法律”所涉及的事項應當是公民的基本權利和義務關系;國家經濟和社會生活中某一方面的基本關系;國家政治生活各個方面的基本制度;事關國家主權和國內市場統一的重大事項;以及其他基本和重大的事項。

　　由上可見，“基本法律”在國家的政治、經濟和社會生活中，在社會主義法律體系中都占有特別重要的位置，對基本法律的制定和修改實質上就是最高國家權力的體現之一，它理所當然屬于全國人民代表大會。

　　2.基本法律的范圍。基本法律的范圍，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、國家機構的基本法律和其他的基本法律。所謂“其他的基本法律”，是指除刑事的、民事的和國家機構的以外其他方面必須由全國人民代表大會制定和修改的重要法律。到目前為止，由全國人民代表大會制定和修改的基本法律有近40件，而其中為數不少屬于“其他的基本法律”，主要包括兵役法、教育法、工會法、全民所有制工業企業法、外商投資企業和外國企業所得稅法等。而多年來立法和執法的實踐也證明，全國人民代表大會制定的其他基本法律在國家和社會生活的不少方面都發揮了重大作用。

　　在立法法的制定過程中，有的同志提出，應當對“基本法律”的范圍作出具體的列舉，以便于各方面更好地理解和執行。立法機關經過反復研究，多數意見認為，現在正處于改革開放的關鍵時期，許多社會關系還沒有完全定型，將“基本法律”的事項進行一一列舉存在許多實際困難。因此，本法仍然沿用憲法的有關規定，對“基本法律”的事項不作一一列舉。#p#分頁標題#e#

　　(三)全國人大有權制定和修改非基本法律

　　憲法規定全國人大制定基本法律，并不意味著全國人大只能制定基本法律，非基本的法律全國人大就無權制定。憲法規定的意義僅在于，基本法律必須由全國人大制定，至于非基本的法律，憲法雖然沒有明確規定全國人大可以制定非基本法律，但憲法第六十二條規定，全國人大可以行使“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。這當然包括可以制定非基本法律。所以只要全國人大認為必要，它完全可以制定非基本法律。

　　總之，全國人大作為最高國家權力機關，其立法權限范圍是十分寬泛的，不僅可以制定基本法律，也可以制定非基本法律，但重點應當是基本法律。

　　三、全國人大常委會的立法權限

　　全國人大常委會是全國人民代表大會的常設機關，是最高國家權力機關的組成部分，在全國人民代表大會閉會期間行使部分最高國家權力。因此，全國人大常委會也享有廣泛的立法權，但比起全國人民代表大會來，立法權受到一定的限制。綜合憲法和立法法對全國人大常委會立法權限的規定，全國人大常委會的立法權限，主要有以下兩個方面：

　　(一)制定和修改非基本法律

　　除基本法律以及涉及全國人大權限和工作程序的非基本法律外，凡應當由法律規定的事項，全國人大常委會都有權立法。也就是說，絕大部分的非基本法律都屬于全國人大常委會的立法權限范圍。近20年來，適應改革開放和市場經濟建設的需要，全國人大常委會加快立法步伐，制定和修改了一大批法律，內容涉及國家的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、土地管理、環境保護等各個方面，形成了有中國特色社會主義法律體系的框架，對保障改革開放和現代化建設的順利進行發揮了重要作用。

　　(二)對全國人大制定的法律進行補充和修改

　　為什么要賦予全國人大常委會對全國人大制定的法律進行補充和修改的權力?主要有以下原因：1.全國人大常委會作為全國人民代表大會的常設機關，是最高立法機關的組成部分，在全國人民代表大會閉會期間行使國家立法權。2.全國人民代表大會人數多，每年只開一次會，會期很短，議程較多，不可能對各項法律進行補充和修改，而由全國人大常委會進行補充和修改，可以使全國人大集中精力處理好必須由它處理的重大問題。3.由于社會生活的發展變化很快，新情況和新問題不斷出現，因此，對全國人大制定法律的補充和修改任務相當繁重，應當成為一項經常性的工作。賦予全國人大常委會行使該項權力，可以使一些急需補充和修改的法律及時得到補充和修改。4.全國人大常委會對全國人大制定的法律進行補充和修改，不會影響全國人大行使立法權，也不存在架空全國人大的問題。因為，一方面，全國人大認為必須由它進行補充和修改的法律，它有權決定自行補充和修改。另一方面，憲法第六十二條規定，全國人大有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”。全國人大認為常委會的補充和修改不適當時，有權予以改變或者撤銷。

　　多年來，全國人大常委會對全國人大制定法律的補充和修改工作，取得了重要成就。一方面，這些補充和修改滿足了客觀形勢的緊迫需要。比如，1982年3月五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的關于嚴懲破壞經濟的犯罪的決定，1983年9月六屆全國人大常委會第二次會議通過的關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定等，對刑法、刑事訴訟法進行了補充和修改，對懲罰犯罪、維護社會秩序、保護改革開放和現代化建設事業的順利進行都起到重要作用。另一方面，這些補充和修改為全國人大的進一步立法提供了寶貴經驗。全國人大在1996年和1997年分別對刑事訴訟法和刑法進行的全面修改和完善，就是以全國人大常委會十幾年來補充和修改刑事訴訟法和刑法所積累的經驗為基礎的。#p#分頁標題#e#

　　同時，全國人大常委會對全國人大制定法律的補充和修改受到一定的限制：第一，只能在全國人大閉會期間進行補充和修改。第二，這種補充和修改必須限于“部分”的范圍內，即在原有法律的基礎上增加部分內容，或者對原有法律的內容進行部分改變。但對“部分”的含義不能僅進行量的理解，不能認為補充修改的法律條文在數量上不得超過一定的比例。比如，1980年9月10日五屆全國人大第三次會議通過的個人所得稅法共有15條，而1993年10月31日八屆全國人大常委會第四次會議對個人所得稅法進行了大幅度修改和補充。其中，對13個條文的內容進行了修改，增加了3個條文。對于這樣廣泛的修改和補充就不能簡單地用量的比例來界定“部分”的含義。第三，這種補充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸。所謂“法律的基本原則”，是指貫穿于該法律始終的核心和精神，也即該法律的基本原則、指導思想和基本任務。一般說來，法律的“基本原則”規定在該法的總則中，也有些“基本原則”明確規定或者暗含在法律總則之后的具體條文中。所謂“不抵觸”是指對法律的補充和修改不得違背該法律的基本原則。比如，全國人大常委會對上述個人所得稅法雖然進行了很多修改和補充，但這種修改和補充非但沒有與該法的基本原則抵觸，相反，它進一步完善了該法深化稅制改革、簡化稅制、公平稅負的基本原則。

　　第八條 下列事項只能制定法律：

　　(一)國家主權的事項;

　　(二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;

　　(三)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;

　　(四)犯罪和刑罰;

　　(五)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;

　　(六)對非國有財產的征收;

　　(七)民事基本制度;

　　(八)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;

　　(九)訴訟和仲裁制度;

　　(十)必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

　　【釋義】本條是關于全國人大及其常委會專屬立法權的規定。

　　在立法權限的劃分方面，最主要的是要明確哪些事項必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，也就是全國人民代表大會及其常務委員會的專屬立法權。明確這個問題，有利于解決與國務院行政法規，與地方性法規權限的劃分問題。

　　一、專屬立法權的含義

　　專屬立法權，是指一定范圍內規范社會關系的事項，只能由特定的國家機關制定法律規范的權力。對屬于特定國家機關專屬立法權限的事項，其他任何機關非經授權，不得進行立法;如果其他機關未經授權又認為必須立法，也只能向專屬立法權機關提出立法的動議，而不得自行立法。

　　在立法法的制定過程中，對確定什么樣的專屬立法權，曾經有過不同意見。一種意見主張，只確定全國人大及其常委會的專屬立法權。另一種意見主張，確定中央專屬立法權。中央專屬立法權主要由全國人大及其常委會行使，凡屬于中央專屬立法權的事項，主要由全國人大及其常委會制定法律，但也應當允許作為中央人民政府的國務院在一定范圍內行使中央專屬立法權。經過反復研究，多數主張只確定全國人大及其常委會的專屬立法權。為什么?第一，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，全國人大及其常委會是國家最高權力機關，國務院是行政機關，規定中央專屬立法權由全國人大及其常委會和國務院共同行使，與人民代表大會制度不相吻合。第二，如何確定中央專屬立法權的范圍，難度比較大。范圍過寬，影響地方立法作用的發揮，如果中央對專屬立法事項不能及時立法，勢必影響法制建設的發展。范圍過窄，就很難再區分全國人大及其常委會與國務院之間的立法權限。#p#分頁標題#e#

　　二、劃分全國人大及其常委會專屬立法權限的必要性

　　全國人大及其常委會作為國家的最高權力機關，享有非常廣泛的立法權限，凡應當由法律規定的事項，全國人大及其常委會都有權立法。因此，對全國人大及其常委會的立法權限作出一一列舉沒有必要，也是困難的。但從我國的立法體制考慮，對全國人大及其常委會的專屬立法權限盡可能作出具體列舉又是必要的，具體理由是：

　　第一，為了保證國家政權始終掌握在人民手中，使立法真正體現人民自己的意志和利益，維護國家的統一和國內市場的統一，一些重要的立法權必須由全國人大及其常委會直接行使，中央行政機關和地方國家機關非經專門授權不能行使。

　　第二，在中央，對全國人大及其常委會與國務院的立法權限作出劃分，有利于國務院更好地通過制定行政法規行使行政管理職權。從我國近幾年的立法實踐來看，在劃分法律和行政法規調整的界線方面已確立了一些標準，取得了一些經驗。比如，刑事、民事、國家機構方面的事項由法律規定，行政機關內部需全國統一的工作制度和工作程序可以由行政法規規定;基本的行政管理體制和制度方面的事項由法律規定，行政管理體制和制度中某一方面的具體事項以及操作運轉方面的事項可以由行政法規規定;基本的經濟制度和管理體制方面的事項由法律規定，經濟體制中的操作運轉事項以及經濟、技術標準可以由行政法規規定。在立法法中，將這些標準和經驗進一步明確化、具體化是必要和可行的。

　　第三，在地方，對全國人大及其常委會的專屬立法權作出劃分，有利于各地在維護國家法制統一的前提下，從本地的具體情況和實際需要出發，調動立法的主動性和積極性，加快地方法制建設的步伐，從而更好地依法管理好地方事務。多年來，各地在地方立法中已積累了不少經驗，各方面對如何進一步劃分中央與地方的立法權限也達成基本共識，將這些經驗和共識在立法法中體現出來是必要的和有條件的。

　　第四，明確劃分中央立法機關的專屬立法權限也是絕大多數國家的實際做法。比如，在中央與地方立法權限的劃分上，美國、德國、意大利、瑞士、巴基斯坦、奧地利、印度、馬來西亞等國的憲法，都對中央的立法權限作了專門規定。美國憲法明確規定了由國會立法的近20項專屬權力，德國基本法則列舉了11項由聯邦立法的專屬權力。在立法機關與行政機關的立法權限劃分上，有的國家的憲法都明確規定議會立法和行政立法的范圍。如法國憲法劃分法律事項和法令事項，規定法律事項的立法權屬于議會，法令事項的立法權屬于政府，并將15項應當制定法律的事項列舉出來。國外的經驗可以借鑒。

　　三、確定專屬立法權限的原則

　　確定全國人大及其常委會的專屬立法權限遵循的原則：

　　(一)憲法原則

　　憲法是國家的根本大法，是制定其他法律的依據。制定立法法，劃分全國人大及其常委會的專屬立法權限也必須以憲法為依據。憲法對全國人大及其常委會的專屬立法權限，已經作出一些原則規定。立法法可以根據憲法的規定，對全國人大及其常委會專屬立法權限作出進一步的規定，使之更加明確化和系統化。但是，這些規定必須嚴格依據憲法，不得同憲法相抵觸。

　　(二)民主原則

　　我國是人民當家作主的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。全國人大及其常委會是代表人民行使國家立法權的機關，確定全國人大及其常委會的專屬立法權限必須有利于直接和充分地反映人民的意愿，保護人民的權利。

　　(三)有利于維護國家統一原則

　　我國是統一的多民族國家，幅員遼闊，各民族、地區之間有著長期的互相幫助、互相尊重、和睦相處、共同發展的優良傳統。國家的統一反映在立法上，就是法制的統一。立法權限的劃分必須有利于維護國家的統一，凡屬涉及國家統一的事項，必須由全國人大及其常委會統一立法。#p#分頁標題#e#

　　(四)有利于建立和維護國內統一市場原則

　　當前，我國正致力于建立有中國特色的社會主義市場經濟體制。建立國內統一市場，是維護國家統一的需要。市場的統一要求法制的統一。對立法權限的劃分必須有利于建立和維護統一的國內市場，而不能造成市場分割。凡涉及建立和維護統一的國內市場的重要事項，必須由全國人大及其常委會立法予以規范。

　　(五)有利于提高效率和調動各方面積極性原則

　　這一原則要求，在中央與地方的關系上，既要使中央有足夠的權威以維護國家的統一和穩定，實現國家對經濟的宏觀調控，又要能夠充分調動地方的積極性和創造性;在權力機關與行政機關的關系上，既要使涉及國家和社會的重要事項必須由權力機關決定，以保證所作出的決策具有足夠的民主性和權威性，又要使政府在對社會進行管理時有足夠的權限和手段處理問題，能夠對不斷發生的各種緊急情況作出及時有效的反應，以維護正常的社會秩序。

　　四、劃分專屬立法權限的方法

　　立法法的起草和制定歷時7年多，在這一過程中，如何科學地劃分全國人大及其常委會與國務院的立法權限，以及中央與地方的立法權限，始終是各方面關注的一個重要問題。對此，曾經有三種不同意見。第一種意見認為，應當對全國人大和它的常委會，對國務院及其部門，對地方各級人大及其常委會和地方政府各自的立法權限進行一一列舉。第二種意見認為，應當維護憲法的規定，不作進一步的明確。第三種意見認為，立法法應當盡量以列舉方式，劃出一塊專門由法律予以規定的專屬立法權限;同時，對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及規章的權限作出原則規定。經過反復研究，最后采用了第三種意見，即在劃出全國人大及其常委會專屬立法權限的基礎上，對其他機關的權限作原則性規定。為什么要采取這一劃分方法?

　　第一，這一劃分方法是由我國現行的政治體制決定的。由于我國的根本政治制度是人民代表大會制度，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會及其常務委員會是最高國家權力機關，行使國家立法權;國務院由全國人大產生，對它負責，受它監督，是它的執行機關。這是劃分法律與行政法規權限范圍的基本指導原則。它決定了在全國人大及其常委會與國務院之間，不可能劃出一塊只能由國務院制定行政法規而全國人大及其常委會不能制定法律的立法權限。

　　第二，這一劃分方法是由我國的國家結構形式決定的。由于我國是一個單一制國家，不是聯邦制，中央對國家實行統一領導，國家的主要權力由中央集中和統一行使;在中央的統一領導下，為適應各地實際情況，調動地方的主動性和積極性，允許地方在一定范圍內擁有自主決策權，地方的權力是中央賦予的。這是解決中央與地方權限劃分的基本指導原則。它決定了我國不存在中央與地方的分權問題，表現在法制上，也就不可能劃出一塊只能由地方規定而中央不能規定的立法權限。

　　第三，這一劃分方法也是由我國目前法制建設的現狀決定的。20年來，我國的法制建設取得很大成就，各方面在立法實踐中也積累了一定經驗。將已經被證明是科學和可行的權限劃分辦法在立法法中肯定下來，是必要的。但對于如何將各方面的立法權限，特別是將中央行政機關和地方各級權力機關以及政府的立法權限進一步具體化和明確化，是個十分復雜的問題，還有待于在立法實踐中逐步探索和積累經驗。

　　在立法法的制定過程中，有一種意見認為，立法權限應當由憲法予以規定，由全國人大制定立法法劃分立法權限是違背憲法的。經過反復研究，多數意見認為，立法法是全國人大通過的基本法律，有權根據憲法的規定，對各立法主體的權限范圍作進一步的明確。

　　五、劃分專屬立法權限的依據#p#分頁標題#e#

　　(一)憲法依據明確全國人大及其常委會的立法權限必須嚴格以憲法為依據。我國憲法雖然沒有明確、系統地規定全國人大及其常委會的專屬立法權限，但憲法中各個方面相關的原則和分散的規定，仍然為確定專屬立法權提供了依據。把握全國人大及其常委會專屬立法權限的憲法依據需要從以下幾個方面進行：

　　1.憲法明確規定了應當由法律規定的事項。憲法共在45處明確規定了應當由法律規定的事項。具體有以下幾種表述方式：(1)表述為“由法律規定”或者“以法律規定”的共12處。如憲法第三十一條規定，“在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”;第五十九條規定，“全國人民代表大會代表名額和代表產生辦法由法律規定”;第九十七條規定，“地方各級人民代表大會代表名額和代表產生辦法由法律規定。”因此，特別行政區的基本法律、全國人大代表和地方各級人大代表選舉法應當屬于全國人大及其常委會的立法權限。(2)表述為“依照法律規定”或者“依照法律”的共26處。如憲法第二條規定，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”;第五十五條規定，“依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務。”這說明，有關人民管理國家事務、經濟文化事務和社會事務的法律，公民服兵役和參加民兵組織的法律應當屬于全國人大及其常委會的立法權限。(3)表述為“在法律規定范圍內”等其他形式的共7處。如憲法第八條規定：“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”這說明，有關農村集體經濟組織勞動者經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜的法律應當屬于全國人大及其常委會的立法權限。

　　2.憲法第六十七條關于全國人大常委會職權中明確規定由全國人大常委會規定的事項。即該條第十五項：“規定軍人和外交人員的銜級制度”;第十六項：“規定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號”。因此，關于銜級、國家勛章和榮譽稱號的法律，應當是全國人大常委會的專屬立法權限。

　　3.憲法雖未規定由全國人大及其常委會制定法律或者予以規定，但屬于全國人大及其常委會職權范圍內應當用法律調整的事項。憲法沒有明確規定全國人大及其常委會對其行使的任何職權都可以制定法律，但顯然，在職權范圍內需用法律調整的事項，全國人大及其常委會都可以制定法律，這樣才能保證其有效地行使各項國家權力。這類事項包括以下幾方面：

　　(1)憲法明確規定由全國人大及其常委會決定或批準的事項。如憲法第六十二條規定，全國人大“審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告”;“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”;“批準省、自治區和直轄市的建置”;“決定戰爭和和平問題”;第六十七條規定，全國人大常委會“決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除”;“決定全國總動員或者局部動員”;“決定全國或者個別省、自治區、直轄市的戒嚴”等。因此，計劃法、預算法、締結條約程序法、國防動員法、戒嚴法以及省、自治區、直轄市建置方面的法律等應當屬于全國人大及其常委會的專屬立法權限。

　　(2)憲法明確規定由全國人大及其常委會實施監督的事項。如憲法第六十二條規定，全國人大“監督憲法的實施”;“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”;第六十七條規定，全國人大常委會“監督憲法的實施”;“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”;“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”;“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”等。因此，有關憲法監督、執法監督、司法監督和立法監督方面的法律應當屬于全國人大及其常委會的專屬立法權限。#p#分頁標題#e#

　　(3)其他由全國人大及其常委會行使職權的事項。憲法第六十二條、第六十七條在分別列舉全國人大及其常委會行使的各項職權的同時，還在第六十二條第十五項規定，全國人大行使“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”;在第六十七條第二十一項規定，全國人大常委會行使“全國人民代表大會授予的其他職權”。這說明，全國人大及其常委會除了有權就憲法第六十二條和第六十七條賦予的各項職權進行立法以外，必要時還有權為行使憲法所沒有明確規定的其他職權而進行立法。

　　(二)實踐依據

　　自現行憲法頒布以來，全國人大及其常委會、國務院及其部門、地方權力機關和行政機關等國家機關，根據憲法和有關法律關于立法權限劃分的規定，開展了卓有成效的立法和執法配套工作。隨著改革的深入和市場經濟體制的建立和發展，建立有中國特色社會主義法律體系的任務日益緊迫，立法工作中所面臨的一個重要問題，就是進一步明確全國人大及其常委會與國務院以及中央與地方的立法權限。經過近20年的立法實踐，各方面對如何進一步劃分權力機關與行政機關以及中央與地方的立法權限，已積累了一定的經驗，對一些問題的認識已經比較清楚。這些經驗，為立法法劃分專屬立法權限提供了實踐依據。

　　六、全國人大及其常委會專屬立法權限的范圍根據憲法的規定，總結近20年來我國各方面的立法經驗，本條列舉了10項只能由全國人大及其常委會制定法律的事項，即全國人大及其常委會的專屬立法權限。它們分別是：

　　(一)有關國家主權的事項

　　主權是指國家具有的獨立自主地處理自己的對內和對外事務的最高權力。它具有兩方面的特性，即在國內是最高的;對國外是獨立的。國家主權的內容十分廣泛，大致包括以下幾方面：1.政治主權，是指國家有權自主選擇政治制度和社會制度，有權制定法律和內政外交政策，而不受任何國家、政府間組織或國家集團的侵犯和干預。2.經濟主權，是指國家在經濟上處于獨立地位，有權制定經濟和社會發展的政策，有權開發、利用和處置自己的資源和財富，而不受任何外來干預。3.領土主權，是指國家對其全部領土(包括領陸、領水、領空)擁有所有權、管轄權、支配權和自衛權，而不受任何外來侵犯。4.對外主權，是指國家在國際上享有的獨立權和平等權，享有獨立的國際法律人格，具有平等的國際交往權和締結條約權，獨立自主地執行其對外政策。5.屬人主權，是指國家擁有對具有該國國籍的人所具有的管轄、支配和處置的權力。

　　從上述國家主權的內容看，全國人大及其常委會除對涉及國家政治制度、社會制度和經濟制度的事項當然享有專屬立法權限外，還應當對下列有關國家主權的事項享有專屬立法權限：1.國家領土。如對國家領土的構成、與鄰國邊界的劃分等。這方面，全國人大常委會已制定了領海及毗連區法、專屬經濟區和大陸架法等法律。2.國防。國防是指國家為防備和抵抗侵略，保衛國家的主權、統一、領土完整和安全所進行的軍事活動，以及與軍事有關的各方面的活動，具體內容包括國防制度、防空制度、兵役制度、軍官服役制度、軍銜制度、國防教育制度以及軍事設施的保護等。這方面，全國人大常委會已制定了國防法、人民防空法、兵役法、預備役軍官法、解放軍現役軍官服役條例、解放軍軍官軍銜條例、軍事設施保護法等法律。3.外交。如同外國締結的重要條約和協定、外交特權與豁免等。全國人大常委會已制定了締結條約程序法、領事特權與豁免條例。4.國籍。全國人大常委會已制定了國籍法。5.中國公民出入境和外國公民入出境制度。全國人大常委會已制定了外國人入境出境管理法、中國公民出境入境管理法。6.國旗、國徽、國歌。國旗是國家的標志和象征。一個國家的主權和民族尊嚴往往通過國旗表現出來。國徽是一個國家的象征，它體現一個國家的歷史傳統，也表現該國家的政體和信仰。國歌是代表一個國家的歌曲，反映一個國家的傳統和民族精神。有關國旗、國徽和國歌的事項都應當由憲法和法律加以規定。目前，全國人大常委會已制定了國旗法、國徽法。#p#分頁標題#e#

　　需要注意的是，由法律規定的有關國家主權事項，是指國防、外交等事務中涉及國家主權的事項，必須制定法律。其中有些外交事務雖然涉及主權問題，但屬于政府職權范圍的事項，可以由國務院以行政法規規定，不一定必須制定法律。

　　(二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權

　　根據憲法的規定，權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關是我國國家機構的重要組成部分，是行使國家權力，實現國家職能的核心力量。它們的產生方式、組織原則、職權范圍和行使職權的具體程序直接反映我國國家機構的本質，反映各國家機構的力量是否能夠掌握在人民手中，成為人民行使國家權力、實現國家職能的工具。因此，有關國家機構產生、組織和職權的事項必須由全國人大及其常委會制定法律予以規范。

　　但全國人大及其常委會制定法律對上述國家機構予以規范時，必須遵循憲法確立的我國國家機構的組織與活動原則。根據憲法的規定，我國國家機構的組織與活動需遵循以下原則：

　　1.民主集中制原則。憲法第三條規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。具體說來，民主集中制原則包括以下幾個方面：第一，在國家權力機關與人民之間，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民代表大會由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督。第二，國家權力機關處于核心地位，國家行政機關、審判機關和檢察機關都由本級人民代表大會產生，對它負責，受它監督。第三，在中央與地方國家機構的職權劃分上，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則。第四，在國家機構內部，權力機關、審判機關等合議制的國家機構實行集體領導、少數服從多數的制度;行政機關等首長負責制的國家機構實行在集體討論基礎上由首長個人決定的制度。

　　2.群眾路線的原則。憲法第二十七條規定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這一規定要求各國家機構在工作中始終貫徹群眾路線的工作方法，緊緊依靠人民群眾，密切聯系人民群眾，自覺接受人民群眾的監督，更好地為人民服務。

　　3.集體領導和個人負責相結合的原則。這一原則是民主集中制原則在國家機構領導制度中的具體體現。集體領導制是指全體組成人員和領導成員的地位和權利是平等的，重大問題由全體組成人員和領導成員集體討論，并按少數服從多數的原則作出決定，集體承擔責任。這樣可以充分發揮集體的智慧和作用，防止主觀性和片面性，防止個人專斷和個人決定重大問題。這一原則適合于議事機構。個人負責是指在經過討論、充分發揚民主的基礎上，由首長集中正確的意見作出決定的制度。這樣可以充分發揮首長個人的智慧和才能，提高工作效率。這一原則適合于行政機構。

　　4.精簡和效益的原則。憲法第二十七條規定，“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”這一規定也是一切國家機構必須遵循的基本原則。

　　5.社會主義法制原則。憲法第五條規定，“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。這一規定要求，一切國家機關和武裝力量都必須遵守憲法和法律;一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。這一規定還要求，一切國家機構都必須依照法律規定的職權進行活動，各司其職，各負其責。全國人大及其常委會制定的有關國家機構的法律必須符合上述國家機構組織與活動的基本原則。

　　憲法第五十九條規定，“全國人民代表大會代表名額和代表產生辦法由法律規定”;第七十七條規定，“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監督。原選舉單位有權依照法律規定的程序罷免本單位選出的代表”;第七十八條規定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的組織和工作程序由法律規定”;第七十二條規定，“全國人民代表大會代表和全國人民代表大會常務委員會組成人員，有權依照法律規定的程序分別提出屬于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會職權范圍內的議案”;第七十三條規定，“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案”。這些規定說明，全國人大及其常委會組成人員的名額和產生辦法、職權和工作程序都需由全國人大及其常委會制定法律予以規定。#p#分頁標題#e#

　　憲法第九十五條規定，地方各級人民代表大會的組織由法律規定;第九十七條規定，“地方各級人民代表大會代表名額和代表產生辦法由法律規定”;第九十九條規定，地方各級人民代表大會“依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃”;第一百零二條規定，“地方各級人民代表大會代表的選舉單位和選民有權依照法律規定的程序罷免由他們選出的代表”;第一百零四條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會“依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免”;第九十九條規定，“民族鄉的人民代表大會可以依照法律規定的權限采取適合民族特點的具體措施”。這些規定說明，地方各級人民代表大會的組織，組成人員的名額、產生辦法和罷免程序，通過決議、審查計劃和任免國家工作人員的權限等內容都需由全國人大及其常委會制定法律予以規定。

　　憲法第八十六條規定，“國務院的組織由法律規定”;第九十五條規定，地方各級人民政府的組織由法律規定;第八十九條規定，國務院“依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員”;第九十一條規定，“審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”;第一百零七條規定，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業”;第一百零九條規定，“地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。”這些規定說明，國務院和地方各級人民政府的組織、任免、培訓、考試和獎懲行政人員的職權，獨立進行審計的職權以及管理地方各項事業的權限等內容，都需由全國人大及其常委會制定法律予以規定。

　　憲法第一百二十四條規定，“人民法院的組織由法律規定”;第一百三十條規定，“人民檢察院的組織由法律規定”;第一百二十六條規定，“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”;第一百三十一條規定，“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這些規定說明，人民法院和人民檢察院的組織和職權都需由全國人大及其常委會制定法律予以規定。

　　目前，全國人大及其常委會已根據憲法，制定了選舉法、代表法、全國人民代表大會組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方各級人民代表大會和人民政府組織法、全國人民代表大會議事規則、全國人大常委會議事規則等法律，對各級權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關的產生、組織和職權作出較全面的規定。

　　(三)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度

　　1.民族區域自治制度是中國共產黨運用馬克思主義民族理論解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項重要政治制度。民族區域自治是在中華人民共和國境內，在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。在我國，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務的權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則。民族區域自治制度涉及保護少數民族的權利和國家的統一，必須由法律規定。憲法總綱規定，“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系”;“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展”;“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”;第九十五條規定，“自治區、自治州、自治縣設立自治機關。自治機關的組織和工作根據憲法第三章第五節、第六節規定的基本原則由法律規定”;第一百一十二條至第一百二十二條規定了民族自治地方的自治機關。這些規定充分體現民族區域自治制度在國家政治制度中的重要性，并明確民族自治地方自治機關的組織和工作需由全國人大及其常委會根據憲法制定法律予以規定。現行有關民族區域自治的基本法是民族區域自治法。這部法律于1984年5月31日由第六屆全國人民代表大會第二次會議通過。它依據憲法，對民族自治地方的建立和自治機關的組成、民族自治地方的自治權、民族自治地方的人民法院和人民檢察院、民族自治地方的民族關系以及上級國家機關對民族自治地方的領導和幫助等內容作出較全面的規定。#p#分頁標題#e#

　　2.特別行政區制度是體現我國“一國兩制”基本方針的重要政治制度。憲法第三十一條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”憲法的這一規定是“一國兩制”方針的體現，據此設立的香港、澳門特別行政區具有不同于我國各省、自治區、直轄市等一般行政區域的法律地位，在特別行政區內實行不同于大陸的政治、社會和經濟制度，而這些特殊的制度將按照具體情況由全國人民代表大會制定法律予以規定。根據憲法的規定，七屆全國人民代表大會第三次會議于1990年4月4日通過了香港特別行政區基本法;八屆全國人民代表大會第一次會議于1993年3月31日通過了澳門特別行政區基本法。這兩部基本法律對中央和香港、澳門特別行政區的關系，香港、澳門居民的權利和義務，香港、澳門政治體制中的行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織、公務人員，香港、澳門經濟體制中的財政、金融、貿易、工商業、土地契約、航運、民用航空，香港、澳門的教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務，以及香港、澳門的對外事務等事項作出詳盡和完備的規定。此外，為進一步貫徹“一國兩制”的方針，維護國家的主權和領土完整，保持香港、澳門地區的繁榮和穩定，全國人大常委會依據憲法和香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法，還分別于1997年和1999年通過了香港特別行政區駐軍法和澳門特別行政區駐軍法，對中國人民解放軍進駐香港、澳門的有關事項作出規定。

　　3.基層群眾自治制度是社會主義民主政治的一個重要方面。它的基本內容是，在城市和農村基層設立居民委員會和村民委員會，由群眾實行自我管理、自我服務、自我教育，實行直接民主。憲法第一百一十一條規定，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”;“居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定”;居民委員會、村民委員會“辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”這一規定表明，居民委員會、村民委員會是城鄉居民自己組織起來，進行自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織。辦好居民委員會和村民委員會是廣大基層群眾直接行使當家作主權利的重要途徑。實行基層直接民主涉及十分普遍的和絕大多數公民的基本權利。其中，僅在農村實行村民自治，就涉及九億農民的權利。能否辦好基層群眾自治，與能否更好地發展社會主義民主休戚相關。因此，將憲法規定的基層群眾自治制度進一步具體化，應當屬于全國人大及其常委會的專屬立法權限。目前，全國人大及其常委會已制定了居民委員會組織法，制定和修訂了村民委員會組織法，對城鄉居民自治制度作了較詳細的規定。

　　(四)犯罪和刑罰

　　根據馬克思階級分析的觀點，犯罪的本質是孤立的個人反對統治關系的斗爭，達到了最明顯最極端的程度。從刑法的內在結構來看，犯罪是具有社會危害性和刑事違法性并且應受刑事懲罰的行為。判斷社會成員的行為是否為犯罪，涉及兩個方面的重大問題，一方面，涉及對國家政治、經濟、文化制度和社會秩序保持最低限度的穩定和安全的標準的認定;另一方面，涉及對每個社會成員行為最大限度自由的標準的認定。如何科學和適當地認定這兩項標準，直接關系到國家和社會的安危，關系到全體社會成員的權利能否得到保障。因而規定社會成員行為是否為犯罪的權力當然屬于國家的最高權力機關或者立法機關。這也是世界各國刑事立法的普遍做法。不少國家甚至在憲法中明確規定了罪刑法定原則。罪刑法定原則的內容之一就是，何種行為是犯罪只能由法律規定，法無明文規定不為罪。#p#分頁標題#e#

　　在我國，規定某一種社會行為是否為犯罪應當確立以下標準：1.是否危害國家主權、領土完整和安全;2.是否分裂國家、顛覆人民民主專政的政權和推翻社會主義制度;3.是否破壞社會秩序和經濟秩序;4.是否侵犯國有財產或者勞動群眾集體所有的財產，侵犯公民私人所有的財產;5.是否侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利;6.是否有其他危害社會的行為。判斷某類行為是否達到上述社會危害性的標準，屬于憲法規定的刑事基本法律的事項，應當由全國人民代表大會制定法律予以規定。全國人大1979年制定并于1997年進行修訂的中華人民共和國刑法，就確立了罪刑法定原則，以刑法所保護的上述各類社會關系為標準，對各個罪名作出詳盡規定。

　　刑罰是統治階級以國家名義懲罰犯罪的強制方法。它以公民的基本權利為直接指向，涉及對公民或者法人財產權、自由權乃至生命權的限制和剝奪，是以國家強制力為后盾的最嚴厲的處罰措施。各國刑事立法的基本規律是，非經法律乃至憲法的規定，任何公民的基本權利不得被限制和剝奪。我國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，為維護社會秩序，保護人民利益，保護社會主義經濟基礎，保護生產力，對嚴重的危害社會行為，必須處以刑罰。但以何種刑罰去懲罰犯罪則是一項