行政法規(guī)是我國最高行政機關(guān)，即中央人民政府--國務(wù)院根據(jù)憲法和法律或者全國人大常委會的授權(quán)決定，依照法定權(quán)限和程序，制定頒布的有關(guān)行政管理的規(guī)范性文件。行政法規(guī)在我國立法體制中具有重要地位，是僅次于法律的重要立法層次。立法法以憲法為依據(jù)，總結(jié)行政法規(guī)的制定經(jīng)驗，對行政法規(guī)的制定依據(jù)、權(quán)限和程序作了具體的規(guī)定，恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)了行政法規(guī)在我國立法體制中的地位和作用。

　　據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來，國家最高行政機關(guān)共制定行政法規(guī)有八百多件，其中現(xiàn)行有效的行政法規(guī)大約有七百三十多件。內(nèi)容廣泛，包括國防、外交、公安、司法、民政、財政、稅務(wù)、金融、保險、審計、勞動、人事、監(jiān)察、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、交通、郵電、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海關(guān)、工商行政管理等行政管理的各個領(lǐng)域。從行政法規(guī)的具體內(nèi)容來看，大體是有關(guān)行政管理的原則、行政管理主體及其職責(zé)與任務(wù)、行政程序、行政處理(如行政許可、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征收、行政強制、行政處罰與獎勵等)以及行政救濟。20年來的實踐表明，大量行政法規(guī)的制定和實施，對實施憲法和法律，促進依法行政，推進國家的改革開放和經(jīng)濟建設(shè)，維護社會穩(wěn)定，發(fā)揮了重要的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用。

　　第五十六條 國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。

　　行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：

　　(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項;

　　(二)憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。

　　應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律。

　　【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)權(quán)限范圍的規(guī)定。

　　我國憲法在配置立法權(quán)時，使用了幾個不同的范疇來表達(dá)。即全國人大及其常委會行使國家立法權(quán);國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對行政機關(guān)的立法權(quán)限作了基本的界定;省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權(quán)限。近20年的實踐表明，這種劃分是比較科學(xué)的。雖然簡單，但執(zhí)行起來并不困難，實際操作并不難于把握;雖然原則、靈活，但也能維護法制的統(tǒng)一，可以按這些原則進行有效的立法監(jiān)督;特別是這種劃分是動態(tài)的，而不是靜態(tài)的，沒有拘泥于事權(quán)的分配，保持了立法體制內(nèi)在的活力，有利于調(diào)動各個立法主體的積極性，滿足法制建設(shè)對立法的需求。憲法頒布以來，我國正是依據(jù)這種劃分，開展了卓有成效的立法工作。

　　當(dāng)然，立法實踐對憲法的規(guī)定也提出了一些問題。憲法第八十九條規(guī)定國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對如何理解憲法和有關(guān)法律規(guī)定的“根據(jù)”原則，則有兩種不同意見。一種是“職權(quán)說”。即法定的行政機關(guān)除了根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)外，在憲法和法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實際需要，也可以制定行政法規(guī)。認(rèn)為制定行政法規(guī)是行政機關(guān)行使行政管理職權(quán)的形式之一，行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，凡法律未曾禁止的，或者不屬于法律明確列舉的調(diào)整事項，可以通過制定行政法規(guī)來履行職權(quán)。制定行政法規(guī)的“根據(jù)”除了憲法和法律的具體授權(quán)外，還應(yīng)包括賦予行政機關(guān)的職權(quán)。在職權(quán)范圍內(nèi)，沒有具體授權(quán)也可以制定行政法規(guī)。另一種是“依據(jù)說”。即行政機關(guān)制定行政法規(guī)，應(yīng)遵守憲法和有關(guān)法律的要求，即應(yīng)有直接的“根據(jù)”，具體的授權(quán)。認(rèn)為制定行政法規(guī)不是行政機關(guān)固有的權(quán)力，也不是行政機關(guān)行使職權(quán)的形式。認(rèn)為“職權(quán)說”有許多矛盾和問題：一是與行政機關(guān)的性質(zhì)不符，行政機關(guān)是執(zhí)行機關(guān)，不是立法機關(guān);二是與職權(quán)的性質(zhì)不符，行政機關(guān)的職權(quán)是指在哪些事項上享有管理權(quán)，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力;三是與國家體制不相符，行政機關(guān)依職權(quán)立法，必然影響或者甚至取代國家權(quán)力機關(guān)立法;同時也會形成多頭立法、立法無序的狀況，不利于各國家機關(guān)按照各司其職、分工合作的原則開展工作，不利于保證法制的統(tǒng)一。這兩種觀點向我們提出的實質(zhì)問題是：(1)“根據(jù)”是否就是指具體的授權(quán)依據(jù)?(2)行政機關(guān)的“職權(quán)”是否可以成為制定行政法規(guī)的根據(jù)?(3)行政機關(guān)制定行政法規(guī)，是行政機關(guān)固有的權(quán)力，還是因授權(quán)獲得的權(quán)力?#p#分頁標(biāo)題#e#

　　立法法針對實踐中提出的問題，以憲法為根據(jù)，對行政法規(guī)的立法權(quán)限作了進一步的明確和界定。這種進一步的劃分，可以說既沒有完全按照“職權(quán)說”的觀點進行細(xì)化，也沒有完全按照“依據(jù)說”的觀點詳細(xì)界定。因為從實際情況來看，“職權(quán)說”的觀點失之過寬，把行政機關(guān)的管理職權(quán)不加分析，全部當(dāng)成行政法規(guī)的權(quán)限范圍，混淆了行政權(quán)和立法權(quán)的性質(zhì)，從長遠(yuǎn)來看，并不利于法制建設(shè)。而“依據(jù)說”又失之過窄，難以適應(yīng)改革開放形勢的客觀需要，不利于調(diào)動行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢。行政立法的優(yōu)勢之一就是能及時應(yīng)對社會生活中出現(xiàn)的新情況和新問題，而這時往往并沒有具體法律的授權(quán)依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來不及制定法律或者需要通過制定行政法規(guī)積累經(jīng)驗的具體行政管理事項，如果過于強調(diào)必須有授權(quán)或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時機。因此，立法法將“根據(jù)”原則作了較寬的界定。根據(jù)立法法，行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：

　　一、為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項國務(wù)院是我國的最高行政機關(guān)，最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，貫徹實施國家權(quán)力機關(guān)的法律是它的一項重要職責(zé)。國家最高行政機關(guān)貫徹執(zhí)行法律，將法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系落實到具體的個人和組織，特別是由于我國地大人多，經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡，為適應(yīng)各地不同的情況，有些法律條文比較原則，這些都需要國務(wù)院根據(jù)各種實際情況，制定具體的實施規(guī)定。從行政法規(guī)制定的實際情況來看，這方面的行政法規(guī)主要有三類：

　　一是綜合性的實施細(xì)則、實施條例和實施辦法。它是在法律頒布之后，對法律實施中的各種問題作出的比較全面的、具體的規(guī)定。主要內(nèi)容包括，專有名詞術(shù)語的解釋、處罰獎勵幅度的具體化、行政執(zhí)法機關(guān)職責(zé)的具體化、行政執(zhí)法程序的具體化、實施法律的具體措施和辦法等。全國人大及其常委會通過的很多法律中，都在附則中明確規(guī)定國務(wù)院可以根據(jù)法律制定實施細(xì)則。如個人所得稅法、稅收征管法、森林法、收養(yǎng)法、檔案法等。有些法律雖未明確規(guī)定國務(wù)院可以制定實施細(xì)則或辦法，但為實施該法，制定相應(yīng)的辦法或規(guī)定也是可以的。立法實踐中遇到的問題是，有些法律頒布多年后，相應(yīng)的實施辦法和細(xì)則遲遲不能出臺;有的實施辦法和細(xì)則將立法過程中否定了的內(nèi)容又重新作了規(guī)定;實施辦法和細(xì)則與法律的體例結(jié)構(gòu)基本相同，重復(fù)較多，沒有體現(xiàn)實施性規(guī)范的特點等，需要在立法實踐中予以注意并加以解決。

　　二是為實施法律中的某一項規(guī)定和制度而制定的專門規(guī)定。有些法律在整體上具有較強的操作性，但某一項制度或是比較復(fù)雜，或是缺少經(jīng)驗，或者發(fā)展變化較快，法律只好作原則規(guī)定，由實施機關(guān)作進一步具體的規(guī)定。如行政處罰法規(guī)定，作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機關(guān)分離，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。據(jù)此，國務(wù)院于1997年制定了罰款決定與罰款收繳分離實施辦法。又如公司法對國有獨資公司監(jiān)事會的產(chǎn)生和職權(quán)作了基本規(guī)定，國務(wù)院據(jù)此頒布了國有獨資公司監(jiān)事會暫行條例。

　　三是對法律實施的過渡、銜接問題和相關(guān)問題作出的規(guī)定。法律的頒布實施，往往標(biāo)志著一項新制度的產(chǎn)生和執(zhí)行，這就需要同現(xiàn)存的制度相銜接，做好過渡性安排，保持社會秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性。如公司法規(guī)定，本法施行前依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)主管部門制定的《有限責(zé)任公司規(guī)范意見》、《股份有限公司規(guī)范意見》登記成立的公司，繼續(xù)保留，其中不完全具備本法規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的限期內(nèi)達(dá)到本法規(guī)定的條件。具體實施辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。還有一種情況是，對實施法律的相關(guān)問題作出規(guī)定。如執(zhí)業(yè)醫(yī)師法的調(diào)整對象是執(zhí)業(yè)醫(yī)師，不包括鄉(xiāng)村醫(yī)生，但鄉(xiāng)村醫(yī)生是和執(zhí)業(yè)醫(yī)師法有關(guān)的問題，因此，執(zhí)業(yè)醫(yī)師法規(guī)定，鄉(xiāng)村醫(yī)生的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　二、憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項

　　行政一般是指國家行政機關(guān)從事的執(zhí)行、管理活動。國務(wù)院的行政管理活動實際上就是執(zhí)行國家最高權(quán)力機關(guān)的決策(包括立法和各種決議、決定)，并為實施決策而進行的計劃、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。國務(wù)院的行政管理職權(quán)就是由憲法根據(jù)執(zhí)行和管理的實際需要而賦予的。憲法第八十九條規(guī)定，國務(wù)院行使下列職權(quán)：

　　(一)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令;

　　(二)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案;

　　(三)規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作;

　　(四)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分;

　　(五)編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算;

　　(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè);

　　(七)領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作;

　　(八)領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作;

　　(九)管理對外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定;

　　(十)領(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè);

　　(十一)領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利;

　　(十二)保護華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益;

　　(十三)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章;

　　(十四)改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;

　　(十五)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分;

　　(十六)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán);

　　(十七)審定行政機構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政人員;

　　(十八)全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的其他職權(quán)。

　　從憲法的規(guī)定來看，國務(wù)院的行政管理職權(quán)實際上是四個方面：一是全國性行政工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這主要體現(xiàn)在該條的(三)、(四)、(五)以及(十五)、(十六)項;二是部門性行政工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)，主要體現(xiàn)在該條的(六)至(十二)項;三是行政機關(guān)的編制審定權(quán)和行政人員的任免、獎懲權(quán)，主要體現(xiàn)在第(十七)項;四是行政監(jiān)督權(quán)，主要體現(xiàn)在第(十三)和第(十四)項。

　　該條第(一)、(二)項關(guān)于國務(wù)院規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令以及向全國人大及其常委會提出議案的規(guī)定，和其他各項職權(quán)的性質(zhì)有很大不同，服務(wù)于其他各項職權(quán)，是實現(xiàn)其他各項行政管理職權(quán)的方式、途徑和重要手段。因為在其他各項行政管理職權(quán)中，都可以通過制定行政法規(guī)來實現(xiàn)管理目標(biāo);通過向國家權(quán)力機關(guān)提出議案，由國家權(quán)力機關(guān)作出決策，促成行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)。它總是和具體的事權(quán)結(jié)合起來而實現(xiàn)其功能的。當(dāng)然，這并不妨礙國務(wù)院就此可以制定有關(guān)的行政法規(guī)。如國務(wù)院制定了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》。

　　在國務(wù)院的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，國務(wù)院可以制定和頒布行政法規(guī)。既然如此，也許有人會問，這不是按職權(quán)說的觀點確立了行政法規(guī)的權(quán)限范圍嗎?對這個問題的回答是，不應(yīng)簡單地從形式上認(rèn)識問題。從理論上說，國務(wù)院的職權(quán)和全國人大及其常委會的職權(quán)，就效力范圍來說，都是覆蓋全國的。但區(qū)分兩者的一個重要界限在于，前者是行政管理權(quán)，后者是重大問題的創(chuàng)制權(quán)。立法法在配置各立法主體的立法權(quán)限時，首先規(guī)定了全國人大及其常委會的十項專屬立法權(quán)，這些都屬于重大事項的創(chuàng)制權(quán)，其中有些與國務(wù)院的行政管理職權(quán)有關(guān)，比如國家主權(quán)的事項，對公民政治權(quán)利剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，對非國有財產(chǎn)的征收，基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度等。雖然這些事項與國務(wù)院的行政管理職權(quán)有關(guān)，但非經(jīng)專門授權(quán)或法律規(guī)定，國務(wù)院不能就這些事項制定行政法規(guī)。比如，國務(wù)院有權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)，但這并不等于可以以行政法規(guī)創(chuàng)立戒嚴(yán)制度，因為戒嚴(yán)涉及到在一個地區(qū)和一定的時間內(nèi)暫時中止公民的某些權(quán)利和自由。所以，并不是憲法第八十九條所規(guī)定的事項，都能制定行政法規(guī)，它必須以不僭越全國人大及其常委會的國家立法權(quán)為前提。另外，對于全國人大及其常委會專屬立法權(quán)以外的事項，國務(wù)院也只能從行政管理的角度制定行政法規(guī);有法律的要根據(jù)法律制定行政法規(guī)。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　三、全國人大及其常委會授權(quán)的事項

　　對于全國人大及其常委會專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項，國務(wù)院不能制定行政法規(guī)。如果要對其中的事項進行規(guī)定，就需取得授權(quán)。從前面兩項內(nèi)容來看，行政法規(guī)的調(diào)整范圍已是相當(dāng)廣泛了，在這種情況下，為什么還要規(guī)定全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院立法?這主要是：1.目前，我國的經(jīng)濟體制正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式，必須在實踐中不斷探索。2.當(dāng)今社會，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，社會關(guān)系復(fù)雜多變，不斷出現(xiàn)新情況、新問題。3.全國人大每年開一次會，會期約在一至兩星期，全國人大常委會每兩個月召開一次會議，會期約一個星期。工作方式是集體行使職權(quán)，集體決定問題。這些因素決定了全國人大及其常委會對其專屬立法權(quán)領(lǐng)域的事項難以完全做到及時立法或修改。因此，為了及時應(yīng)對復(fù)雜多變的情況，積極進行探索，發(fā)揮行政法規(guī)的靈活、迅速的優(yōu)勢，建立授權(quán)制度是必要的。根據(jù)實際需要，全國人大及其常委會可以將其專屬立法權(quán)領(lǐng)域的部分事項授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。立法法第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”

　　國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人大及其常委會制定法律。何謂“制定法律的條件成熟”?這是一個需要研究的問題。可以從以下幾個標(biāo)準(zhǔn)來掌握：第一，行政法規(guī)所規(guī)范的社會關(guān)系已經(jīng)比較穩(wěn)定，不是在急速的變化調(diào)整中。如我國的金融管理體制，經(jīng)過改革開放以來的實踐和探索，逐步明確了中國人民銀行的職能，即作為國家的中央銀行，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下獨立執(zhí)行貨幣政策，調(diào)控貨幣供應(yīng)量，保持幣值穩(wěn)定;對金融機構(gòu)實施嚴(yán)格的監(jiān)管，維護金融秩序，保證金融體系安全、有效地運行。因而在《中華人民共和國銀行管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，全國人大制定了《中華人民共和國中國人民銀行法》。第二，行政法規(guī)所規(guī)定的措施和制度，經(jīng)實踐檢驗是可行的，必需的，如1990年2月，國務(wù)院頒布了行政監(jiān)察條例，多年的實施表明，條例規(guī)定的監(jiān)察體制和監(jiān)察措施是可行的。因此，在此基礎(chǔ)上，制定了行政監(jiān)察法。第三，改革的方向比較明確具體。如我國的經(jīng)濟體制改革，經(jīng)過長時間的探索，最終把建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為改革目標(biāo)，具體到國有企業(yè)改革，就是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。公司法正是根據(jù)經(jīng)濟體制改革所確立的方向，在國務(wù)院有關(guān)部門頒布的《有限責(zé)任公司規(guī)范意見》、《股份有限公司規(guī)范意見》的基礎(chǔ)上而制定的。第四，各方面的意見比較一致。一般來說，爭論比較大的問題，往往是不太成熟的事項。如破產(chǎn)法，六屆全國人大常委會在審議時，爭議很大。特別是在產(chǎn)權(quán)不清、社會保障制度還不健全的情況，國有企業(yè)如何實施破產(chǎn)，確實有很多問題需要研究，因而破產(chǎn)法只能通過試行，破產(chǎn)法的實施情況也確實說明了這一點。

　　第五十七條 行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草。國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院報請立項。

　　【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)起草的規(guī)定。

　　本條的規(guī)定包括兩個方面的內(nèi)容，即確定行政法規(guī)的制定項目和草案的組織起草工作。

　　一、立項

　　立項就是將制定行政法規(guī)的項目納入立法規(guī)劃或計劃，或者由國務(wù)院批準(zhǔn)或者決定某一事項開展制定行政法規(guī)的工作。為了使行政法規(guī)的制定工作有計劃、有步驟、有目的地開展，使行政法規(guī)的制定工作科學(xué)化、系統(tǒng)化，制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)先報請立項，立項權(quán)屬于國務(wù)院。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　為了加強行政立法工作的計劃性，保證行政立法工作的有序開展，增強各個層次的立法活動的協(xié)調(diào)性，近年來，國務(wù)院制定和頒布了立法計劃。即對國務(wù)院在一定時間內(nèi)的行政立法工作所作的設(shè)想和安排。目前主要是年度計劃和五年計劃。立法計劃的內(nèi)容主要包括四個方面：一是指導(dǎo)思想、立法重點和預(yù)期目標(biāo);二是向全國人大及其常委會提出法律草案的項目;三是擬制定行政法規(guī)的項目;四是立法計劃的組織落實。立法計劃對于指導(dǎo)立法工作具有重要意義，它有利于明確立法工作的重點、難點、目標(biāo)和任務(wù)，加強對立法工作的領(lǐng)導(dǎo);有利于立法決策者、立法工作機構(gòu)、立法工作人員以及其他有關(guān)方面，如專家學(xué)者，積極主動地開展工作，保證立法工作有條不紊地進行;有利于把立法和改革決策結(jié)合起來，使立法與社會關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，取得預(yù)期的社會效果;有利于保持立法工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止重復(fù)立法和分散立法，降低立法成本，提高立法質(zhì)量。

　　國務(wù)院的立法計劃一般由國務(wù)院的法制工作機構(gòu)負(fù)責(zé)編制，其程序主要包括：1.立法項目的提出。立法項目一般由國務(wù)院所屬機構(gòu)提出。提出立法項目，并不是簡單地提出一個立法題目，而是要在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出立法報告書。為什么對立法項目所要解決的主要問題必須通過立法來解決?現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對解決這些問題有無規(guī)定?該項立法的調(diào)整對象是什么?與相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章是什么關(guān)系?該項立法的主要內(nèi)容是什么，面臨哪些主要問題?立法時機是否成熟，何時可以出臺等問題作出回答和說明。2.匯總審查。政府法制工作機構(gòu)對各部門提出的立法項目，從社會主義法律體系和行政管理的要求出發(fā)，分析、研究每個立法項目的必要性、可行性和出臺時機;分析各個立法項目之間、每個立法項目與現(xiàn)行立法之間的關(guān)系。然后，根據(jù)實際需要，按照輕重緩急，對需要立法的項目進行綜合平衡，編制出立法計劃。3.報請審批。由國務(wù)院法制工作機構(gòu)報請國務(wù)院批準(zhǔn)，由國務(wù)院對立法項目作出決策。

　　立項還有一種情況，就是在計劃之外臨時追加項目，對發(fā)展著的客觀形勢來說，計劃畢竟帶有局限性。為了適應(yīng)不斷變化的新情況，根據(jù)需要可以追加新的立法項目。追加立法項目，既可以是國務(wù)院主動提出，也可以是國務(wù)院有關(guān)部門提出，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　編制立法計劃，既要根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求，力爭使立法同改革進程相適應(yīng)，又要根據(jù)實際可能，努力做到切實可行。凡是黨和國家對有關(guān)立法項目涉及的體制和方針政策已經(jīng)確定或者實踐經(jīng)驗基本成熟的，如鞏固、完善已出臺改革措施的立法項目;同已出臺的法律、法規(guī)相配套的立法項目;進一步完善有關(guān)行政管理體制的立法項目等，應(yīng)當(dāng)納入計劃，抓緊起草，盡快出臺。對改革尚不到位或者改革尚處于試點階段所涉及的立法項目，要充分考慮該項目的出臺時機和條件，待條件基本成熟后再納入計劃。同時，還應(yīng)當(dāng)突出重點，區(qū)分緩急，注意保持法律體系的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，堅持立、改、廢并重。

　　二、起草

　　即擬定行政法規(guī)條文草案和說明的活動。行政法規(guī)的起草，不同于起草一般的行政機關(guān)文件，它是實現(xiàn)行政法規(guī)制定權(quán)的重要步驟，并且關(guān)系到立法質(zhì)量、行政法規(guī)的出臺進程，是一件十分重要而嚴(yán)肅的工作。因此，行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草，即確定具體的起草單位，組成起草班子，確定起草的指導(dǎo)思想和原則。一般來說，不同的事項，由不同的單位承擔(dān)起草任務(wù)。從實際情況來看，部門性行政法規(guī)一般由業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)起草任務(wù);涉及幾個部門的事項，由主要的主管部門牽頭，其他有關(guān)部門參加，共同承擔(dān)起草任務(wù);綜合性、全局性的事項，由綜合性部門牽頭起草;有關(guān)政府法制建設(shè)的事項，由法制工作機構(gòu)牽頭起草。為有效地開展起草工作，有時成立專門的起草班子，其名稱有的叫起草小組，有的稱起草辦公室;有的并無專門的起草班子，而是由一個部門具體負(fù)責(zé)。不論以何種方式組織起草工作，都要注意保持起草人員的合理結(jié)構(gòu)。特別是對于一些重大、復(fù)雜的行政法規(guī)草案的起草，既要有法律專家，又要有其他方面的專家，如經(jīng)濟、技術(shù)、管理專家;既要有從事實際工作的人員，又要有從事理論研究的人員;既要有領(lǐng)導(dǎo)決策人員，又要有從事具體研究工作的人員;既要有主管部門的人員，又要有相關(guān)部門的人員。以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力，完成起草工作。當(dāng)然，對于一些比較簡單明確的事項，可以從簡處理。比較典型的行政法規(guī)草案的起草工作，一般包括以下幾個環(huán)節(jié)：#p#分頁標(biāo)題#e#

　　一是準(zhǔn)備工作。起草任務(wù)確定之后，負(fù)責(zé)起草的人員即著手準(zhǔn)備起草。準(zhǔn)備工作包括了解立法目的、任務(wù)和要解決的實際問題;了解與立法事項有關(guān)的現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策;了解立法事項的理論研究情況;了解立法事項的現(xiàn)實情況。在此基礎(chǔ)上，擬定起草計劃、步驟和方法等。

　　二是專題研討和調(diào)研。根據(jù)初步了解的情況，就立法事項擬定出調(diào)研提綱和研討專題。專題研討既可以在起草人員內(nèi)部進行，也可以召開專題研討會，邀請有關(guān)專家、學(xué)者參加。專題調(diào)研可以采取請進來、走出去相結(jié)合的辦法。請進來就是請有關(guān)部門和單位的人員座談，了解情況;走出去就是到實際生活中調(diào)查了解立法事項的情況以及人民群眾的意見、要求和建議等。同時還要對國外的相關(guān)情況和做法進行研究，以資借鑒。確定需要立法解決的主要問題并提出可行的解決方案，是起草工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是草擬條文的前提和基礎(chǔ)。

　　三是擬定條文和起草說明。這個工作也可以分步進行，首先列出需要規(guī)定的問題，并按邏輯順序進行編排，形成合理的結(jié)構(gòu)。隨后運用立法技術(shù)，科學(xué)表達(dá)需要規(guī)定的事項，形成草案試擬稿，在起草人員內(nèi)部開展討論研究。經(jīng)過初步修改完善，形成征求意見稿，發(fā)送各有關(guān)方面征求意見，然后再作進一步的修改完善。對于起草工作中的一些重大、敏感性問題，還應(yīng)及時向上級請示報告，保持起草工作的正確方向。這其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要進行多次，如內(nèi)部討論、征求意見、請示報告等。

　　四是報請起草機關(guān)審批，形成正式的草案送審稿。由某一個部門單獨承擔(dān)起草任務(wù)的，由部門首長召開有關(guān)會議討論決定，如部務(wù)會議、委務(wù)會議、局務(wù)會議;由兩個或兩個以上部門承擔(dān)起草任務(wù)的，主辦單位討論決定之后，要送相關(guān)部門審查同意。起草機關(guān)在審查討論時，具體負(fù)責(zé)起草工作的負(fù)責(zé)人要對草案的主要內(nèi)容、重要問題、處理辦法和不同意見予以匯報說明。

　　在起草行政法規(guī)草案過程中，要始終堅持以憲法和法律為依據(jù)，以黨的方針政策為指導(dǎo)，從全體人民的整體利益出發(fā)，從實際情況出發(fā)，充分發(fā)揚民主，正確把握改革開放的進程，科學(xué)合理地規(guī)范立法事項，使草案具有堅實的法律基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)、民意基礎(chǔ)，為其順利出臺創(chuàng)造條件。

　　第五十八條 行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

　　【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)草案在起草過程中征求意見的規(guī)定。

　　行政法規(guī)草案的起草和法律草案的起草一樣，在起草過程中要廣泛征求并聽取各方面的意見。我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。人民是國家的主人，一切權(quán)力屬于人民。我國的國家性質(zhì)決定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，反映人民的意見、要求和建議。行政機關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制，這是行政管理所必需的，同時也應(yīng)看到，其決策的民主性較之權(quán)力機關(guān)有一定的差別;行政機關(guān)在行政管理中與行政相對人沖撞比較多，容易從方便管理的角度考慮和決定問題;行政機關(guān)聽取意見的渠道和方式還有待完善等。因此，行政法規(guī)在制定過程中充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見就顯得尤為必要。立法法對行政法規(guī)在起草過程中聽取意見，作了兩個方面的規(guī)定：

　　一是要廣泛地聽取各方面的意見，主要是有關(guān)機關(guān)、組織和公民。“兼聽則明，偏聽則暗”，全面聽取意見至關(guān)重要。既要聽取有關(guān)國家機關(guān)的意見，又要聽取行政相對人的意見;既要聽取本部門、本系統(tǒng)的意見，又要聽取其他部門和系統(tǒng)的意見;既要聽取領(lǐng)導(dǎo)的意見，又要聽取群眾的意見;既要聽取贊成意見，也要聽取反對意見。

　　二是可以采取多種形式聽取意見。主要方式有：

　　(一)座談會

　　即由起草機關(guān)邀請有關(guān)專家和部門、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織的代表座談，就立法事項發(fā)表意見。為了使座談會收到較好效果，參加座談的人員要有一定的廣泛性、代表性、專業(yè)性，要為參加座談的人員提供有關(guān)背景資料，給予較充分的研究時間等。對于座談會的意見，應(yīng)當(dāng)歸納整理，逐條逐項進行研究。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　(二)論證會

　　即邀請有關(guān)專家對草案內(nèi)容，尤其是一些帶有技術(shù)性的問題的必要性、可行性和科學(xué)性進行研究論證，作出評估。研究論證并不必然得出支持性的結(jié)論，對于否定性的意見要聽得進去，要勇于面對、正視反對意見，并如實匯報。現(xiàn)在有些起草者把論證會當(dāng)成部門利益的工具，論證的結(jié)論一概是必要可行，這就失去了論證的作用。參加論證的人員要堅持實事求是，做到客觀公正，認(rèn)真履行職責(zé)，用自己的專業(yè)知識為立法服務(wù)。

　　(三)聽證會

　　聽證制度最初源于英美普通法中的自然公正原則。其基本含義有兩個：一是任何人不應(yīng)成為自己案件的法官;二是任何人在受到懲罰或其他不利處分之前，應(yīng)為之提供公正的申辯機會。其目的是保證司法公正。后來，這一原則推廣應(yīng)用于立法和行政領(lǐng)域，形成了立法聽證制度和行政聽證制度。美國、日本實行比較廣泛的聽證制度。我國的聽證制度由行政處罰法首次引入。行政處罰法規(guī)定，“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”并對聽證的組織程序作了規(guī)定。這次立法法將聽證制度引入到立法過程中，拓寬了立法聽取意見的方式。在起草行政法規(guī)的過程中，要根據(jù)所涉項目的具體情況組織聽證。至于哪些事項必須舉行聽證會，聽證如何組織，聽證獲取的意見如何處理等，立法法并未規(guī)定，需要在實踐中進一步探索，由行政法規(guī)加以具體規(guī)定。

　　此外，還可以將草案印發(fā)各有關(guān)部門和單位，書面征求意見;將草案在報紙或者其他媒體上全文刊登，面向全社會征求意見。應(yīng)當(dāng)說聽取和征求意見并不是目的，更重要的是要研究、吸收這些意見，使起草工作更加符合客觀規(guī)律。因此，無論以哪種方式或方法獲取的意見，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真加以研究。即使是不正確的意見，也應(yīng)當(dāng)如此，它可以從反面印證起草工作的正確與否。立法法對行政法規(guī)草案在起草過程中聽取意見的要求同樣也適用于行政法規(guī)草案的審查階段。

　　第五十九條 行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送國務(wù)院法制機構(gòu)進行審查。

　　國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應(yīng)當(dāng)對草案主要問題作出說明。

　　【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)草案審查的規(guī)定。

　　起草機關(guān)完成起草任務(wù)之后，要依照一定的程序報送政府法制工作機構(gòu)審查。為什么草案起草之后，還要報法制機構(gòu)進行審查，而不直接報國務(wù)院決定?這主要是從國家全局出發(fā)，進一步研究審查草案的必要性和可行性，提高立法質(zhì)量，保證法制統(tǒng)一，防止部門傾向。各部門在起草時，可能從本部門的工作考慮較多，在處理局部與全局、本部門和其他部門、行政相對人的關(guān)系時，客觀上受到一些局限;再加上起草者主觀和客觀上的原因，草案難免會有一些缺陷。法制機構(gòu)統(tǒng)一審查，可以將立法失誤和缺陷加以避免和克服或減到最低程度。起草機關(guān)報送審查時，應(yīng)當(dāng)材料齊備。主要是：(一)草案及其說明。說明即對草案的起草過程、指導(dǎo)思想、草案的基本原則、對重要問題的處理辦法、不同意見的協(xié)商結(jié)果等問題所作的解釋和闡述。說明要有針對性，扼要地反映草案的主要內(nèi)容。(二)各方面對草案主要問題的不同意見。反映不同意見一定要全面、客觀，不能故意隱瞞不同意見。(三)其他有關(guān)資料，包括論證材料、現(xiàn)狀分析、實施評估、理論分析等。審查的主要程序是：

　　一是了解情況。法制機構(gòu)接到草案后，要根據(jù)草案性質(zhì)和業(yè)務(wù)分工，確定具體負(fù)責(zé)審查的部門和人員。經(jīng)辦人員著手進行審查時，首先要了解草案的有關(guān)情況。主要包括起草過程、草案的主要內(nèi)容及條文的含義、對草案的主要不同意見、現(xiàn)行有關(guān)的法律、法規(guī)和方針政策、現(xiàn)實的基本情況、國外的相關(guān)情況等。了解情況可以采取請起草部門介紹情況、深入實際調(diào)查研究、書面收集有關(guān)資料等多種方式。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　二是征求意見。審查者要想了解草案的矛盾和焦點，是否必要和可行，最好的辦法就是征求各方面的意見，從中發(fā)現(xiàn)問題。征求意見可以按照立法法關(guān)于在起草過程中征求意見的方式、方法和要求的規(guī)定辦理，也可以根據(jù)草案的具體情況采取其他更為靈活的方式，如電話征求意見、口頭征求意見、有針對性地征求個別部門的意見等。

　　三是協(xié)調(diào)分歧。對于有關(guān)部門之間存在的分歧較大的問題，審查機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行協(xié)調(diào)。即由審查機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或其上級領(lǐng)導(dǎo)主持，召集有關(guān)方面的人員，對草案的不同意見進行協(xié)商，形成解決方案。其目的是要使各方達(dá)成合理、合法的一致意見。做好協(xié)調(diào)工作，必須深入調(diào)查研究，掌握正確的方法。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民主，讓各方面充分發(fā)表意見，并提出理由和依據(jù)。在協(xié)商解決方案時，要思路開闊，準(zhǔn)備多種解決方案，以便最終達(dá)成一致意見。同時，也要堅持原則，對事關(guān)法制統(tǒng)一的大問題，不能遷就。一般情況下，比較復(fù)雜的問題要經(jīng)過多次協(xié)調(diào)才能解決。如果經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)，有關(guān)部門仍不能取得一致意見，審查機關(guān)應(yīng)在分析研究各方面意見、掌握各種情況的基礎(chǔ)上，提出解決方案，報請上級機關(guān)決斷。

　　四是審查修改。主要是審查草案是否具有憲法、法律依據(jù)或者授權(quán)依據(jù);草案內(nèi)容是否同憲法、法律相抵觸;是否同其他相關(guān)行政法規(guī)相銜接;是否符合黨的方針、政策;結(jié)構(gòu)、條文和法律用語是否準(zhǔn)確;條文內(nèi)容是否科學(xué)、合理、可行;是否符合改革和發(fā)展的實際需要。對于一些重大復(fù)雜的問題，必要時還可以展開論證工作。在此基礎(chǔ)上對草案送審稿進行修改，并寫出審查結(jié)果報告。

　　政府法制機構(gòu)對行政法規(guī)草案審查完畢后，向國務(wù)院提出審查報告和草案修改稿，提請國務(wù)院審議。法制機構(gòu)提出的審查報告應(yīng)當(dāng)對草案的主要問題作出說明，其中既包括對主要內(nèi)容的說明，也包括對有關(guān)不同意見的說明及協(xié)調(diào)結(jié)果，以提請國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)注意，作出決策。

　　第六十條 行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理。

　　【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)決定程序的規(guī)定。

　　行政法規(guī)的決定就是在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院對報送的行政法規(guī)草案決定是否修改、如何修改、是否通過。其程序依照中華人民共和國國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理。國務(wù)院組織法是關(guān)于國務(wù)院的組成、會議制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、工作中的請示報告制度和機構(gòu)設(shè)置的原則的重要法律。其中第二條規(guī)定，“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作。副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作”。第四條規(guī)定，“國務(wù)院會議分為國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院全體會議由國務(wù)院全體成員組成。國務(wù)院常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成。總理召集和主持國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定。”一項行政法規(guī)的頒布，往往是一項新的管理制度或措施的誕生;行政法規(guī)在全國范圍內(nèi)實施，具有普遍約束力，影響廣泛;有的還規(guī)定有處罰措施，涉及行政相對人的切身利益。因此，一般說來，制定行政法規(guī)都屬于國務(wù)院工作中的重大問題，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定。當(dāng)然，個別行政法規(guī)草案，各方面意見比較一致,實踐經(jīng)驗比較成熟，調(diào)整對象比較簡單，或者只對原有行政法規(guī)作少量條文修改，這類不屬于重大問題的草案，可以由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)書面審批或者召開總理辦公會議決定。

　　國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作，副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。因此，在討論行政法規(guī)草案時，在充分發(fā)揚民主、聽取意見和建議的基礎(chǔ)上，由總理作出決策，決定是否修改、如何修改以及是否頒布實行。不實行少數(shù)服從多數(shù)的合議表決制。國務(wù)院常務(wù)會議或者全體會議討論通過行政法規(guī)，沒有嚴(yán)格的次數(shù)要求，多數(shù)情況下，一次會議即可通過;有的行政法規(guī)也可經(jīng)過兩次或者兩次以上會議討論通過。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第六十一條 行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布。

　　【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)公布主體的規(guī)定。

　　公布是行政法規(guī)制定工作中的最后一道程序。行政法規(guī)和法律的制定一樣，在其通過之后，并不自然產(chǎn)生法律效力。因為這時的法律尚不為公眾知曉，不能發(fā)揮調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范人們行為的作用。要使法律得到遵守和執(zhí)行，就必須將法律公之于眾。立法理論認(rèn)為，法律必須公布，未經(jīng)公布的法律，不具有法律效力，對公眾不具有約束力。因此，行政法規(guī)通過之后，要及時公布。

　　我國法律由國家主席簽署主席令予以公布，地方性法規(guī)由代表大會主席團或者常委會公告公布，規(guī)章由部門首長或者地方政府首長簽署公布。行政法規(guī)的公布權(quán)屬于總理。總理是國家最高行政機關(guān)的首長，領(lǐng)導(dǎo)和主持國家行政機關(guān)的工作。國務(wù)院組織法規(guī)定，國務(wù)院發(fā)布決定、命令和行政法規(guī)，向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出的議案，任免人員，由總理簽署。

　　總理簽署公布行政法規(guī)，表明該項行政法規(guī)已經(jīng)完成了立法程序，開始產(chǎn)生法律效力。總理公布行政法規(guī)，采取簽署國務(wù)院令的形式。國務(wù)院令的內(nèi)容通常包括該行政法規(guī)的制定機關(guān)、通過日期和施行時間。

　　第六十二條 行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。

　　在國務(wù)院公報上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

　　【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)公布載體的規(guī)定。

　　首先，行政法規(guī)的刊載要做到及時。一般來講，當(dāng)天簽署的行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)馬上或者在第二天通過報紙和其他媒體刊登，以便讓有關(guān)機關(guān)準(zhǔn)備實施，讓公民、法人和其他組織知曉，對自己的行為作出調(diào)整。有些行政法規(guī)是自公布之日起施行，這種情況下，及時公布更為重要。否則，難以發(fā)揮作用。

　　其次，行政法規(guī)的刊載要便于獲取。行政法規(guī)的公布載體有兩種：一是國務(wù)院公報，它是正式刊登國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、各種決定、命令、行政措施、提出的議案、簽訂的條約和協(xié)定、人事任命以及其他國務(wù)院文件的法定刊物，具有權(quán)威性。其不足之處是出版周期較長，不便于及時獲取。二是全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙，主要是人民日報。其優(yōu)勢是每日出版，傳播范圍廣，迅速及時。但是，報紙作為一種新聞工具，并不具有刊登行政法規(guī)的法定義務(wù)，行政法規(guī)如不能在報紙上刊登，其及時傳播就會受到一定的限制，因此，要大力改進行政法規(guī)的刊載辦法。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，還可以采取網(wǎng)上公布的方式，以便于獲取和查閱。

　　第三，行政法規(guī)的刊登應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確。有些情況下，刊登行政法規(guī)的載體很多，有時多家報紙同時刊登，還有各種“匯編”、“全書”、“大全”等書籍收錄行政法規(guī)，但由于編輯校對工作不到位，各種文本之間出現(xiàn)不一致的情況時有發(fā)生，不夠嚴(yán)肅。為了便于執(zhí)法和司法，必須明確標(biāo)準(zhǔn)文本。因此，立法法規(guī)定，在國務(wù)院公報上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。文本之間發(fā)生不一致時，應(yīng)當(dāng)以公報上刊登的文本為準(zhǔn)。