一、本法概述

　　(一)立法狀況

　　《指導外商投資方向規(guī)定》是一個典型的產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)。產(chǎn)業(yè)政策法是一國有關(guān)規(guī)劃、誘導和干預產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展的經(jīng)濟政策及其制訂、實施等的法，主要是指促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的法。其目的在立足于市場機制，運用經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟手段，促進資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展。

　　隨著改革開放的深化，指令性計劃式微，早在黨“十三大”報告中就提出：“計劃管理的重點應轉(zhuǎn)向制定產(chǎn)業(yè)政策，通過綜合運用各種經(jīng)濟杠桿，促進產(chǎn)業(yè)政策的實現(xiàn)。” 也就是說，國家的規(guī)劃和計劃，將主要通過產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)，而在法治國家，產(chǎn)業(yè)政策也需在法治的條件和框架內(nèi)貫徹實施，產(chǎn)業(yè)政策法的作用將日益突出。

　　從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度看，我國將以五種加以推動和實現(xiàn)：一是支持性產(chǎn)業(yè)政策。即對有利于提高國家競爭能力、對產(chǎn)業(yè)升級能夠起重要作用的特定的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品，通過注入資本金、財政貼息、發(fā)行債券、債轉(zhuǎn)股等手段來支持其發(fā)展。二是鼓勵性產(chǎn)業(yè)政策。對于國家鼓勵的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，以及成長性的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)品，在一定時期內(nèi)，用減免稅收的辦法鼓勵其發(fā)展。 三是競爭性產(chǎn)業(yè)政策。除了涉及國家安全、自然壟斷、提供重要公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)外，將大多數(shù)行業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品都納入市場競爭的范圍，在投資稅收政策、技術(shù)質(zhì)量標準、競爭法和市場信息服務等方面創(chuàng)造公平、公正和透明的競爭環(huán)境，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。四是限制性產(chǎn)業(yè)政策。對污染環(huán)境、技術(shù)水平落后、嚴重供大于求的產(chǎn)業(yè)實行限制性產(chǎn)業(yè)政策，促使其淘汰。五是保護性產(chǎn)業(yè)政策。針對農(nóng)業(yè)和服務業(yè)這兩個國際競爭能力較弱的產(chǎn)業(yè)，特別是針對一些幼稚產(chǎn)業(yè)，可以實施既不違背世貿(mào)組織法律框架，又能顧及我國產(chǎn)業(yè)安全，保護幼稚產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)和服務業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

　　鑒于產(chǎn)業(yè)政策法具有較強的政策性征，它并不宜系統(tǒng)地編纂立法的，但是有關(guān)的法律法規(guī)為數(shù)不少。

　　1997年，國家計委、經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，后經(jīng)修訂，該目錄及附件由國務院于2002年批準實施。《指導外商投資方向規(guī)定》也是國務院于2002年頒行的，它將外商投資項目分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，鼓勵類、限制類和禁止類列入《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》。不屬于鼓勵類、限制類和禁止類的外商投資項目，為允許類外商投資項目。

　　因此，《指導外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》及其附件，是一個系統(tǒng)的相互配合的產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)群，學習的時候應該融會貫通，不可顧此失彼。

　　(二)關(guān)聯(lián)法規(guī)闡釋

　　1、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》

　　目錄中規(guī)定的鼓勵外商投資的產(chǎn)業(yè)包括：農(nóng)、林、牧、漁業(yè);采掘業(yè);制造業(yè);電力、煤氣及水的生產(chǎn)及供應業(yè);水利管理業(yè);交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè);批發(fā)和零售貿(mào)易業(yè);房地產(chǎn)業(yè);社會服務業(yè);衛(wèi)生、體育和社會福利業(yè);教育、文化藝術(shù)及廣播電影電視業(yè);科學研究和綜合技術(shù)服務業(yè);產(chǎn)品全部直接出口的允許類外商投資項目。

　　限制外商投資的產(chǎn)業(yè)包括：農(nóng)、林、牧、漁業(yè);采掘業(yè);制造業(yè);電力、煤氣及水的生產(chǎn)及供應業(yè);交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè);批發(fā)和零售貿(mào)易業(yè);金融、保險業(yè);房地產(chǎn)業(yè);社會服務業(yè);衛(wèi)生、體育和社會福利業(yè);教育、文化藝術(shù)及廣播電影電視業(yè);科學研究和綜合技術(shù)服務業(yè);國家和我國締結(jié)或者參加的條約規(guī)定限制的其他產(chǎn)業(yè)。

　　禁止外商投資的產(chǎn)業(yè)包括：農(nóng)、林、牧、漁業(yè);采掘業(yè);制造業(yè);電力、煤氣及水的生產(chǎn)及供應業(yè);交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè);金融、保險業(yè);社會服務業(yè);教育、文化藝術(shù)及廣播電影電視業(yè);其他行業(yè);國家和我國締結(jié)或者參加的條約規(guī)定禁止的其他產(chǎn)業(yè)。#p#分頁標題#e#

　　以上相同類別中各自包括的具體內(nèi)容是不同的，這在學習時需要參考具體條文。同時，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》附件對于鼓勵類和限制類的外商投資產(chǎn)業(yè)的具體投資比例、投資方式和投資開放時間表，依具體行業(yè)領(lǐng)域的不同分別作了規(guī)定。

　　2、《中小企業(yè)促進法》

　　該法是一部重要的產(chǎn)業(yè)政策立法，2002年由九屆全國人大常委會第28次會議通過，2003年1月1日起施行。該法共七章四十五條，其中第一章為總則，第二章為資金扶持，第三章為創(chuàng)業(yè)扶持，第四章為技術(shù)創(chuàng)新，第五章為市場開拓，第六章為社會服務，第七章為附則。

　　為了理解和貫徹《中小企業(yè)促進法》的各項規(guī)定，以下關(guān)聯(lián)法規(guī)也是值得注意的，大致有：《國務院關(guān)于在國有中小企業(yè)和集體企業(yè)改制過程中加強金融債權(quán)管理的通知》(1998年);《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科學技術(shù)部、財政部關(guān)于科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的暫行規(guī)定的通知》(1999年);《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展若干政策意見的通知》(2000年);《中國人民銀行關(guān)于進一步改善對中小企業(yè)金融服務的意見》(1998年);《國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導意見》(1999年);《科學技術(shù)部、財政部關(guān)于科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的暫行規(guī)定》(1999年);《關(guān)于培育中小企業(yè)社會化服務體系若干問題的意見》(2000年);《關(guān)于加強中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新服務體系建設(shè)的意見》(2000年);《中小企業(yè)融資擔保機構(gòu)風險管理暫行辦法》(2001年)，等等。

　　3、其他相關(guān)法規(guī)

　　要比較完整地了解產(chǎn)業(yè)政策法的情況，以下關(guān)聯(lián)法規(guī)也是值得關(guān)注的：《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》(國務院1994年頒行);《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》(國務院1994年印發(fā));《水利產(chǎn)業(yè)政策》 (國家計委1997年發(fā)布);《對外合作開采海洋石油資源條例》(國務院1982年制定，2001年修訂);《對外合作開采陸上石油資源條例》(國務院1993年制定，2001年修訂);《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》(2001年);《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》(國務院2000年批準發(fā)布);《外商投資電影院暫行規(guī)定》(2000年)，等等。

　　二、法條闡釋

　　(一)《指導外商投資方向規(guī)定》第1、2、3、12條(目的、依據(jù)、制定和修改權(quán)限、適用范圍等)

　　1. 關(guān)聯(lián)理論

　　該四條涉及產(chǎn)業(yè)政策法的一般原理。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策法，前面已有定義。其中產(chǎn)業(yè)的概念，是隨著社會經(jīng)濟生活和人們的認識水平的發(fā)展而不斷變遷的。“產(chǎn)業(yè)”一詞，最早由重農(nóng)學派提出，當時主要指農(nóng)業(yè)。資本主義大生產(chǎn)出現(xiàn)以后，產(chǎn)業(yè)主要指工業(yè)，而在20世紀50年代以后，服務業(yè)和各種非生產(chǎn)性的產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵隨之發(fā)生了變化，即產(chǎn)業(yè)不僅指物質(zhì)生產(chǎn)部門，而且指所有從事經(jīng)營活動并提供同一類產(chǎn)品或勞務的企業(yè)群體。有學者認為，“所謂產(chǎn)業(yè)，簡單地說，是生產(chǎn)性企業(yè)、行業(yè)、部門的總稱”。 概言之，產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵是所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動并提供同一產(chǎn)品或勞務的企業(yè)群體、行業(yè)、部門，外延是某類企業(yè)群體、行業(yè)和部門。可見，產(chǎn)業(yè)涉及到了微觀的企業(yè)組織、宏觀的國民經(jīng)濟各部門、中觀的各行業(yè)，它是宏觀和微觀相融合的經(jīng)濟關(guān)系。

　　其次涉及產(chǎn)業(yè)政策的概念，爭論頗多。改革開放以后我國最早使用產(chǎn)業(yè)政策一詞，是在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“七五”計劃中。有學者認為，產(chǎn)業(yè)政策是用來改進經(jīng)濟的供給潛力，即促進經(jīng)濟增長，提高勞動生產(chǎn)率，增強競爭力的一切政策手段。 也有學者指出，產(chǎn)業(yè)政策是指政府以促進經(jīng)濟發(fā)展為目的，對資源配置和利益分配進行干預，對企業(yè)行為進行某些限制和誘導，從而對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向施加影響的各種政策措施和手段的總和。 還有一種解釋是把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策稱為產(chǎn)業(yè)政策，這是最狹義的產(chǎn)業(yè)政策定義。 應當認為，產(chǎn)業(yè)政策是有廣義、中義和狹義之分的，因為產(chǎn)業(yè)政策有層次和范圍之分。廣義的產(chǎn)業(yè)政策從國家整體層面界定，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策和其他產(chǎn)業(yè)政策;其中具有突出意義、最能反映產(chǎn)業(yè)政策特點的，則是以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為核心展開的各種產(chǎn)業(yè)政策。#p#分頁標題#e#

　　產(chǎn)業(yè)政策法的概念本身，就體現(xiàn)了政策和法在經(jīng)濟領(lǐng)域無時無處不在的互動關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策法是產(chǎn)業(yè)政策法治化的產(chǎn)物和結(jié)果，它具有產(chǎn)業(yè)政策的制定、實施和監(jiān)督主體的法律化，主體行為可問責，行政主導和司法審查作為最終救濟手段(這時入世給中國社會帶來的一個顯著進步和好處)相結(jié)合等特征。

　　2. 規(guī)范闡釋

　　本規(guī)定的目的，就是要在外商投資領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策目標，以因勢利導、揚長避短，合理地利用外資為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級服務。

　　關(guān)于本規(guī)定的適用范圍，它適用于在我國境內(nèi)投資舉辦中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)和外資企業(yè)的項目以及其他形式的外商投資項目。另外，依據(jù)本規(guī)定第16條，華僑和港澳臺資雖然不屬于外商投資的范疇，但又與一般的內(nèi)國投資有著明顯的區(qū)別，為了鼓勵華僑和港澳臺到大陸投資經(jīng)營，對于他們投資經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)項目，比照本規(guī)定執(zhí)行。

　　產(chǎn)業(yè)政策法乃是產(chǎn)業(yè)政策的法治化，具有相當強的政策性和經(jīng)濟性，其制定權(quán)主體與一般的民事刑事等基本法律相區(qū)別，大都為職能管理部門和具體行業(yè)主管部門，當然也不排除由國家權(quán)力機關(guān)制訂《中小企業(yè)促進法》這樣的法律。根據(jù)規(guī)定第3條，國家發(fā)展和改革委員會會同國務院有關(guān)部門根據(jù)本規(guī)定和國家經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展情況，定期編制和適時修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，經(jīng)國務院批準后公布。這也可以說是對產(chǎn)業(yè)政策立法主體特征的一種解讀。

　　《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》是指導審批外商投資項目的依據(jù)，本規(guī)定第12條規(guī)定，“外商投資項目按照項目性質(zhì)分別由發(fā)展計劃部門和經(jīng)貿(mào)部門審批、備案;外商投資企業(yè)的合同、章程由外經(jīng)貿(mào)部門審批、備案。其中，限制類限額以下的外商投資項目由省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府的相應主管部門審批，同時報上級主管部門和行業(yè)主管部門備案，此類項目的審批權(quán)不得下放。屬于服務貿(mào)易領(lǐng)域逐步開放的外商投資項目，按照國家有關(guān)規(guī)定審批。涉及配額、許可證的外商投資項目，須先向外經(jīng)貿(mào)部門申請配額、許可證。法律、行政法規(guī)對外商投資項目的審批程序和辦法另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”誠如本規(guī)定將外商投資項目依據(jù)其對國民經(jīng)濟的不同作用和影響劃分了四個不同的類別，不同類別產(chǎn)業(yè)項目的審批機關(guān)或部門也是不一樣的。另需注意的是，上述規(guī)定中的經(jīng)貿(mào)部門和外經(jīng)貿(mào)部門在新一輪機構(gòu)改革中已合并成商務部了。

　　3. 關(guān)聯(lián)案例及其法律適用

　　麗斯美容店無照經(jīng)營案。 臺商王×欲開辦一家名為“麗斯”的美容店，在申請辦理工商登記時被告知：外商不能經(jīng)營此業(yè)，要辦也只能與國內(nèi)人士合資，并事先取得衛(wèi)生部門的許可。王×遂與一位朋友、大陸居民小趙一起，租下一間鋪面，并與法國某美容連鎖公司簽訂了特許經(jīng)營合同，向其交付特許經(jīng)營加盟費，按照法國公司已經(jīng)通過的ISO9002認證標準，對鋪面進行裝修，并辦妥衛(wèi)生部門和消防部門的批文。當他們準備就緒，到工商行政部門辦理營業(yè)執(zhí)照時，卻正值當?shù)亍皰唿S打非”，新辦美容店“一律停止”。至此，王×為籌辦該店，已放棄原先的工作，并投入巨資，每月還得交租金、給美容師發(fā)工資等，情急之下便擅自營業(yè)。不久，在“清理無照經(jīng)營聯(lián)合行動”中，“麗斯”美容店被查封，王×被氣得生病住院。隨后工商局稱沒有“指標”，拒絕給美容店辦理營業(yè)執(zhí)照，但又稱有執(zhí)照可供“租用”，盡管名稱和經(jīng)營地點不一致，也“保證沒有問題”。王×無奈只好每月花不菲的“牌照費”“租用”營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營，果然相安無事。

　　本案涉及產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)設(shè)立登記的關(guān)系問題。如上所述，臺商投資比照外商投資，其投資經(jīng)營美容美發(fā)業(yè)，應按照有關(guān)外商投資的產(chǎn)業(yè)政策和審批權(quán)限，報請有關(guān)部門批準，這是一種市場準入控制。問題在于，工商行政管理部門依法并無執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策、實行市場準入控制的功能，它應該配合好產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)法部門落實產(chǎn)業(yè)政策，對需要依產(chǎn)業(yè)政策法進行審批而未依法(包括未依合法程序)獲得批準的，不能準予企業(yè)設(shè)立登記，反之則必須準予登記，否則有關(guān)工商行政管理機關(guān)和直接責任人員應當承擔相應的法律責任。王×和小趙開設(shè)麗斯美容店，依法獲得了衛(wèi)生行政部門的批準，也即依國家產(chǎn)業(yè)政策獲準“市場準入”，當?shù)毓ど叹旨词挂颉皰唿S打非”一時不能準予登記，也不得長時間拖延不辦，更不能違法亂紀、以權(quán)謀私。在此案中，工商局不僅失職，而且徇私舞弊、謀取不當利益，自應依法承擔法律責任。#p#分頁標題#e#