一、序言

　　1.根據黨的十五大確定的“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，按照法律、法規管理國家文化事務，是建設面向現代化、面向世界、面向未來的，民族的科學的大眾的社會主義文化事業的根本保障。改革開放二十年來，我國的文化立法工作取得了一定進展，但是仍然滯后于迅速發展的文化事業。在文化領域，改革開放的成果需要法律來鞏固，在社會主義市場經濟條件下，文化事業諸多方面需要法律調整和規范。各級文化行政部門要認真貫徹黨在社會主義初級階段的基本路線和基本綱領，加快文化立法的進程，提高文化立法質量，全面推進有中國特色社會主義文化法制建設。

　　二、指導思想和立法原則

　　2.文化立法的指導思想：根據建設有中國特色社會主義文化的目標要求，文化立法必須堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導，堅持黨的基本路線，堅持為人民服務、為社會主義服務的方向和“百花齊放、百家爭鳴”的方針，為維護公民和法人的合法文化權益，弘揚優秀民族文化，繁榮和發展社會主義文化事業提供法律保障。

　　3.文化立法必須堅持從實際出發，實事求是的原則。從我國社會主義初級階段的實際出發，深入研究現階段我國文化事業發展的實際狀況和建設有中國特色社會主義文化的實際需要，在充分考慮中國文化的歷史傳統、現實發展、民族特色和區域經濟、文化發展的不平衡性的前提下，根據文化發展的實際需要，確定文化立法的目標、內容和步驟，制定和完善文化法規。

　　4.文化立法必須堅持民主、公開的原則。積極爭取社會各界參與文化立法，積極推進立法進程。要廣泛聽取文藝工作者和其他相對管理人的意見，通過召開調研論證會、法規討論會、公開草案等多種形式，完成文化法規的起草、修訂任務。增加立法過程的透明度，只要不涉及國家秘密的，都應當向公眾公開。

　　5.文化立法必須堅持保障公民文化權利的原則。實現人民群眾充分享有文化權利是文化立法的最高準則。文化立法必須充分體現憲法規定的維護公民和法人文藝創作的權利和自由，有利于解放和發展藝術生產力。文化立法要明確國家在文化領域提倡什么，鼓勵什么，禁止什么，限制什么，使公民的文化權利得到充分的保護。

　　三、目標

　　6.文化立法的近期目標：在本世紀末下世紀初，探索并建立適應社會主義市場經濟的文化管理體制和發展機制，調整和完善現行文化管理制度和法律法規；對于急需用法律規范和調整的熱點、難點、重點問題，抓緊制定管理法規，并不斷提高立法層次和執法效能，根本解決無法可依，立法滯后的狀況。

　　7.文化立法的中長期目標：在2010年形成在社會主義法律體系中以專項文化法律和行政法規為骨干，以部門規章和地方性文化法規為配套的有中國特色社會主義文化法律框架。

　　四、突出文化領域重點工作的立法，兼顧其他立法項目

　　8.繁榮文藝方面的立法。

　　根據憲法關于國家對于從事文學藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助的規定，制定《作家、藝術家權益保護條例》，保護公民從事文學藝術創作和參與文化活動的自由，保護作家和藝術家的創造性勞動和合法權益，反對任何組織和個人對文藝創作自由橫加干涉，為創作主體營造寬松自由的社會環境，同時，依照憲法的規定，規范創作活動，將公民的創作自由納入法制化的軌道。

　　堅持國家保證重點、鼓勵社會辦文化的發展格局，積極推進藝術表演團體的改革，制定《藝術表演團體管理條例》，明確藝術表演團體的資格、法律地位，確立它的權利、義務和責任，規范藝術表演團體與演職員的權利義務關系，建立健全競爭激勵機制和責任約束機制。建立藝術表演團體的評估制度。規范民間職業劇團和民間藝人的演出活動。

　　吸收和借鑒發達國家利用文化藝術基金調控和發展藝術生產的成功經驗，研究制定《國家文化發展基金管理條例》，建立國家文化發展基金，主要用于文化事業。國家扶持具有特殊要求及指令性的文化項目，采取專家論證、公開招標、項目評估等多種形式，由國家文化發展基金給予資金投入。把資金投入與項目評估、評獎結合起來，鼓勵多出優秀人才和優秀作品。

　　9.群眾文化方面的立法。

　　制定《公共文化設施條例》。公共文化設施是開展群眾文化活動的重要場所，公共文化設施的建設應當納入經濟和社會發展的總體規劃。將公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施的建設、保護、利用和管理法制化，保證公共文化設施的安全、科學、審美和實用功能。科學地規范基層文化設施投入機制，鼓勵社會贊助和個人投資，轉換鄉鎮文化站、村文化室的管理、經營機制，推進農村文化設施的建設。

　　調研起草有關公共圖書館、博物館、文化館的法律、法規。

　　10.文化產業方面的立法。

　　根據我國文化產業的發展目標和發展規劃，區別演出業、娛樂業、音像業、影視業、藝術品經營業、文化信息產業的具體情況，不斷完善文化產業政策并適時轉化為文化產業法規，為文化產業的高速發展提供有力的法律保障。

　　11.文化市場管理方面的立法。

　　要針對文化市場中不斷出現的新情況、新問題，結合文化市場發展的特殊性，及時調整、制定符合文化市場發展規律的法律、法規及部門規章，為維護文化市場的健康繁榮發展，打擊違法經營活動，提供強大的法律武器。制定《娛樂場所管理條例》、《藝術品拍賣管理辦法》等法規，適時修改《音像制品管理條例》等已實施的法規、規章，使之更適應于文化市場的新形勢。

　　12.保護文物和民族民間文化方面的立法。

　　以《文物保護法》為基本法律，建立并完善配套法規，加強對文物的保護和利用。對于文物以外的民族民間無形或有形的文化財產，如民族民間的傳統工藝美術制品及生產技藝，民族民間的音樂、歌舞、戲曲、說唱、謠諺、繪畫、剪紙、皮影、刺繡、編織、印染、服飾、首飾、雕刻、工具、器具，民族民間的或宗教的習俗、禮儀、節慶等，開展充分的調查研究，制定有關民族民間文化保護方面的法律、法規，與《文物保護法》相結合，構成我國保護、開發、利用民族民間文化財產的法律制度。

　　13.本綱要確定的重點立法項目，可以根據文化發展的實際情況適當調整；未列入本綱要的項目，如實際工作需要，立法條件成熟，也可依程序列入文化部年度立法計劃。文化部根據國務院頒布的行政法規，適時制定與之配套的部門規章。

　　五、提高立法工作質量

　　14.認真論證立法建議，提高法規立項的科學性。文化部各業務司局、地方各級文化行政部門要根據文化事業的現實需要和發展趨勢，對本綱要提出的重點立法項目，積極開展立法調研，同時，對其他涉及文化事業發展的全局性、戰略性的重大問題，在充分獲取信息資料的基礎上，經過全面的分析論證，提出立法項目建議。

　　在論證立法項目時，應當重點研究：（一）立法目的；（二）擬解決的主要問題；（三）解決問題的主要措施；（四）立法工作中的難點。

　　論證立法項目，應當對該法規的調整對象、調整范圍進行透徹的分析，對于管理者和相對管理人的權利、義務做出明確的規范，對于擬采取的措施，必須以便民、簡化程序、規范政府行為為原則，進行預期效果的分析。

　　文化部各業務司局的立法項目建議，由部政策法規司組織審核，編制年度立法計劃。對立法條件成熟，調研論證充分的，予以立項。對于調研論證不充分，立法目的不明確的立法建議，應由建議司局進一步調研。對于立法條件不成熟，或屬于工作上的問題、思想認識上的問題，不適合用法律手段調整的，不予立項。

　　15.法規的起草要求。納入計劃的立法項目，由主辦司局負責起草。主辦司局應當落實起草法規的機構或人員，確定報送時間。對于重大立法項目，可組成起草小組或起草委員會，根據情況聘請有關專家和實際工作者參加或作為顧問，保障起草工作所需的人力、物力。代全國人大和國務院擬訂的法律法規，應當在起草過程中積極爭取有關部門的指導和幫助。

　　法規草案應當符合黨和國家的方針政策；內容完整、明確、具體；結構合理，前后一致；法律語言準確、精練、嚴謹；規定寬嚴有度，繁簡得當，針對性強，切合實際，有可操作性。

　　16.法規審議、上報和發布。法規主辦司局應當根據業務工作范圍和法規調整對象，盡可能廣泛征求法規草案的修改意見，可以行文征求意見，或邀請地方文化行政部門負責同志、文藝工作者、法律專家座談。事涉有關部門的法規，應與有關部門積極協調。經充分論證、認真修改后，上報法規草案，并附起草說明。起草說明應闡述立法背景、目的、依據、起草過程及需說明的重點問題，與相關法律的關系。法律法規草案，由部政策法規司統一審核后，報部務會議審議，經部務會議審議通過后，法律、行政法規草案報國務院，規章以部長令形式發布。

　　六、建立健全文化法制機構，全面推進文化法制工作

　　17.開展文化立法工作必須具有健全的文化法制機構和相應的專門人員。文化部政策法規司的基本職能是“編制并組織實施文化立法規劃，擬定綜合性文化法律、法規草案”。地方各級文化行政部門也應建立健全法制工作機構，與同級人大、政府的有關部門密切配合，積極穩妥、科學有序地推進文化立法工作。

　　各級文化行政部門應當加強文化法制工作，選拔和培養法律專業人才，充分發揮他們的專業特長，提高文化立法質量和政府依法行政的水平。

　　18.加強文化法制工作機構的思想建設和業務建設。要根據文化立法的工作需要，進一步加強文化立法隊伍的思想建設和業務建設。認真學習馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論，學習黨的文藝方針政策，不斷提高政治理論素質，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，時刻保持清醒的政治頭腦，發揚開拓創新、艱苦奮斗、樂于奉獻、扎實嚴謹的工作作風，建設政治強、業務精、作風過硬的法制隊伍。文化法制干部應當具有較強的法律意識和立法經驗，熟悉相關的法律法規和業務工作，保證文化立法工作的質量，努力完成文化立法工作任務。

　　19.加大執法力度，提高法規效能。各級文化行政部門必須牢固樹立法制觀念，依法行政，嚴格執法。絕不允許濫用職權、以言代法、以權代法、彈性用法、越權執法。在執法過程中，必須以保護人民合法的文化權利、促進文化藝術事業繁榮發展為宗旨。人民滿意不滿意是衡量法規質量和執法水平的重要標準。

　　必須切實加大執法力度，執法必嚴，違法必究。對各類違法案件必須一查到底，依法處理。要實行執法責任制和評議考核制，對未能公正執法或違反執法程序的現象必須認真糾正；對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、參與或者包庇違法活動的，必須依法從嚴處理。造成冤案、錯案的必須依法追究責任。

　　20.廣泛開展法制宣傳教育活動。文化行政部門工作人員要深入學習鄧小平同志民主法制思想，重點學習和掌握憲法、國家賠償法、行政處罰法、行政訴訟法、國家公務員暫行條例和與本職工作相關的法律、法規。

　　普法學習要以文化部機關司局級以上領導干部、地方處級以上領導干部和行政執法人員為重點，提高法律意識，嚴格依法決策、依法行政。

　　文化部負責擬定普法規劃，編寫法制宣傳教材，組織法制講座和培訓班，提高法制宣傳教育的效果。指導監督和檢查驗收文化系統法制宣傳教育工作。地方文化行政部門負責組織本地區文化系統的法制宣傳教育工作。建立法制宣傳教育工作責任制，明確目標，落實責任，做到有部署，有指導，有檢查。文化部將選擇二至三個地方文化廳局作為示范單位，直接指導其法制宣傳教育工作。

　　文化立法是文化法制建設的基礎工程。文化立法綱要是推進文化立法、強化依法行政、依法治文的行動綱領。各級文化行政部門必須充分認識加強文化法制建設的重大意義，以高度的責任感和緊迫感，積極推進文化立法進程，保證文化立法綱要的順利實施，為創造良好的文化發展環境，為新時期有中國特色社會主義文化事業的發展做出努力。