農(nóng)村外嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及城郊村組耕地被征后補(bǔ)償款的發(fā)放、安置問(wèn)題一直成為近期農(nóng)村熱點(diǎn)問(wèn)題，如何保護(hù)農(nóng)村外嫁女的合法權(quán)益，如何平衡村民集體成員利益同外嫁女之間的權(quán)益平衡分配，實(shí)踐中各地做法不一，加之沒(méi)有明確的法律規(guī)定，給解決類似問(wèn)題帶來(lái)難度，深受相關(guān)人員的普遍關(guān)注。具體問(wèn)題具體分析是處理好農(nóng)村外嫁女同村民集體利益之間矛盾的關(guān)鍵。農(nóng)村土地被征后涉及到村民待遇的案件各地判法迥然，我擔(dān)任了一起由外嫁多年的婦女又回村主張分取征地補(bǔ)償款案件村委會(huì)一方的代理人，參與了一審和二審法庭審理，并通過(guò)對(duì)全案的調(diào)查了解，依據(jù)法律規(guī)定，做了客觀代理意見(jiàn)，此意見(jiàn)的形成發(fā)生在最高院相關(guān)司法解釋以前，但是意見(jiàn)的主要觀點(diǎn)同最高院相關(guān)司法解釋意見(jiàn)不謀而合，該案原告一方提出撤訴并經(jīng)法院準(zhǔn)許。
　　一、案涉村民“成員資格”的確認(rèn)以及戶口能否成為取得村民待遇的唯一條件問(wèn)題，同時(shí)還存在著農(nóng)村土地承包主體是以戶為單位還是以村民個(gè)人為相對(duì)方的辯析問(wèn)題：
　　原告外嫁并移居他鄉(xiāng)多年，其娘家所在的村委會(huì)耕地被征，原告認(rèn)為被告方的耕地被征自己應(yīng)當(dāng)同其他村民一樣分得征地補(bǔ)償款，原告方以自己的戶口沒(méi)有遷出為由要求分配并安置。村民委員會(huì)則認(rèn)為原告出嫁多年，同村委會(huì)之間脫離了生存生活關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)參與分配也不能予以安置，戶口并非取得征地被償款的唯一條件，針對(duì)戶口問(wèn)題而言，根據(jù)戶口管理相關(guān)規(guī)定，戶籍只體現(xiàn)人口流動(dòng)管理法律關(guān)系，不能兼顧其他諸如財(cái)產(chǎn)權(quán)益的方面的內(nèi)容。外嫁女繼續(xù)享受原戶口所在地村集體經(jīng)濟(jì)保護(hù)應(yīng)該具備何種條件，這是本案需要解決的首要問(wèn)題，不把這個(gè)問(wèn)題處理好，就缺乏法律基礎(chǔ)和客觀基礎(chǔ)?！　?br/> 　　這類案件具有特殊性，原告雖然在訴訟理由及請(qǐng)求中提出的主張是要求分給土地，但本質(zhì)上在于通過(guò)要地達(dá)到索要征地補(bǔ)償費(fèi)或以要地的方式達(dá)到要款的目的。
當(dāng)?shù)厝嗣裾疀Q定從被告處征地若干畝，向失地村民發(fā)放了征地補(bǔ)償款并進(jìn)行了安置，原告采取的方式是不直接要款而是通過(guò)主張分地盡而要求分款，不管原告采取的訴訟請(qǐng)求形式如何，從法律上看，原告的要求難以得到支持（最高人民法院立案庭編著的立案疑難問(wèn)題解答明確：村民以要求分地的方式達(dá)到取得征地補(bǔ)償?shù)闹鲝埛ㄔ翰挥枋芾恚４祟惏讣紫壬婕暗酱迕瘛俺蓡T資格”的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)及戶口是否成為取得村民待遇的唯一條件問(wèn)題，同時(shí)關(guān)系著農(nóng)村土地被征后分配方體是以戶為單位還是以村民個(gè)人為相對(duì)方的問(wèn)題。
原告自一九八一年外嫁后，兩輪土地發(fā)包均未在被告處取得承包經(jīng)營(yíng)資格，不能成為被告方征地后應(yīng)予安置的人員。征地后應(yīng)予安置的人口數(shù)由政府主管部門依據(jù)土地管理法第四十七條規(guī)定確定，原告不在被安置范圍。按照原告訴求主張，被告在九七年第二輪土地承包時(shí)沒(méi)有分給應(yīng)得土地，經(jīng)原告多年索要也無(wú)結(jié)果，這樣的理由其實(shí)缺乏事實(shí)根據(jù)。原告自從一九八一年出嫁定居外地至今，沒(méi)有在村內(nèi)居住，自八一年后原告就沒(méi)有承包土地，雖然原告沒(méi)有將戶口遷出，但實(shí)際上在早年就形成了人戶分離、移居外地、不是被告常住戶的事實(shí)，第二輪土地承包時(shí)原告不屬于被告所在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，未享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。原告在九七年第二輪土地承包時(shí)不具備分地資格，根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策，確定承包土地的條件是，除了有農(nóng)村戶口以外，須在本村內(nèi)有固定住所是常住成員，同村委會(huì)形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系，原告自外嫁后就遷居外地，不是常住戶。按政策規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)在嫁入地村農(nóng)村分得土地，由嫁入地優(yōu)先安排?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l二款規(guī)定，在承包期內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間的土地進(jìn)行調(diào)整，必須經(jīng)過(guò)村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報(bào)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門，如果多年后再調(diào)地給原告勢(shì)必造成全村的不穩(wěn)定因素。國(guó)務(wù)院新近政策規(guī)定，對(duì)于外出農(nóng)戶中少數(shù)沒(méi)有參加二輪延包、現(xiàn)返鄉(xiāng)要求承包地的，要區(qū)別不同情況，通過(guò)民主協(xié)商，妥善處理。原告的情況是外嫁多年，由于原告自己的原因，沒(méi)有按戶籍管理規(guī)定及時(shí)辦理外遷登記，造成不能分地，原告多年來(lái)從沒(méi)有提出過(guò)此項(xiàng)主張，根據(jù)村內(nèi)民主議定程序，不在村內(nèi)居住沒(méi)有常住事實(shí)的原告不能得地?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，婦女結(jié)婚，嫁入方所在地應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)先解決婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，因此原告的請(qǐng)求沒(méi)有依據(jù)。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村婦女結(jié)婚后，若嫁入的男方是農(nóng)村戶口并與男方共同生活在男方居住地的，應(yīng)當(dāng)在男方所在地落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，婦女嫁入方所在地的經(jīng)濟(jì)組織要優(yōu)先解決土地承包問(wèn)題。從法定程序上分析，根據(jù)最高院立案工作會(huì)議紀(jì)要，本案應(yīng)當(dāng)由村民委員會(huì)集體表決，如當(dāng)事人對(duì)表決不服可由當(dāng)?shù)厝嗣裾ㄟ^(guò)行政方式裁決解決,法院對(duì)于征地補(bǔ)償糾紛立案處理不具備條件。
　　
　　二、農(nóng)村外嫁女征地補(bǔ)償款取得權(quán)受保護(hù)的基本條件應(yīng)當(dāng)包括結(jié)婚后戶口仍留在村內(nèi)條件以外，還應(yīng)當(dāng)具備是集體經(jīng)濟(jì)組織“成員身份”，這里的“村民成員”不是指嚴(yán)格意義上的作為農(nóng)村人口的居民，而是指對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履行應(yīng)盡義務(wù)的成員，同被告之間形成較為固定的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及承包經(jīng)營(yíng)耕地的法律關(guān)系，現(xiàn)在原告只就“戶口沒(méi)有遷出”一個(gè)條件尚不能取得分配補(bǔ)償款權(quán)利的。
　　關(guān)于戶口政策規(guī)定，嫁給同為農(nóng)民的外嫁女是能夠到丈夫家落戶的，但是部分婦女由于種種原因，在婚后沒(méi)有遷出戶口，繼續(xù)留在娘家，鑒于其戶口不遷出的主觀能動(dòng)性，原則上應(yīng)當(dāng)允許村民集體經(jīng)濟(jì)組織按照自治原則對(duì)其再享受集體經(jīng)濟(jì)組織利益作出限制。《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》“丙、遷出（包括婚出）：全戶或者個(gè)人變動(dòng)常住所的時(shí)候，應(yīng)由戶主或者本人在遷出以前按照下列規(guī)定辦理：在原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)以內(nèi)變動(dòng)常住所的，報(bào)告鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)，只作住所變更的登記，不辦遷出手續(xù)；遷出原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)但不出縣境的，應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)領(lǐng)取遷移證，并由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)登入遷出登記冊(cè)；遷出縣境的，應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)或者由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)介紹到上一級(jí)戶口主管機(jī)關(guān)領(lǐng)取遷移證，并由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)登入遷出登記冊(cè)。外出六個(gè)月以上的應(yīng)當(dāng)辦理遷出手續(xù)。必須經(jīng)區(qū)公所或者縣人民委員會(huì)批準(zhǔn)；丁、遷入（包括婚入）：全戶或者個(gè)人遷到新住地的時(shí)候，應(yīng)由戶主或者本人在到達(dá)后五天內(nèi)報(bào)告當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)以下行政組織的負(fù)責(zé)人，并且交出遷移證或者繳驗(yàn)其他證件。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)根據(jù)行政組織負(fù)責(zé)人的報(bào)告并審查證件后，登入遷入登記冊(cè)。由于離婚、分居、合居、失蹤、尋回、收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)、雇工、解雇等原因引起的戶口變動(dòng)，都應(yīng)由戶主或者本人報(bào)告當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)，或者報(bào)告當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)以下行政組織的負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)按遷出遷入的規(guī)定，辦理登記或者注銷”。《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第六條規(guī)定：公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口。第十三條規(guī)定：公民遷移，從到達(dá)遷入地的時(shí)候起，城市在三日以內(nèi)，農(nóng)村在十日以內(nèi)，由本人或者戶主持遷移證件向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)遷入登記，繳銷遷移證件。第十七條規(guī)定：戶口登記的內(nèi)容需要變更或者更正的時(shí)候，由戶主或者本人向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)；戶口登記機(jī)關(guān)審查屬實(shí)后予以變更或者更正。第十九條規(guī)定：公民因結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)、分戶、并戶、失蹤、尋回或者其他事由引起戶口變動(dòng)的時(shí)候，由戶主或者本人向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)變更登記。第二十條　有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責(zé)任：（一）不按照本條例的規(guī)定申報(bào)戶口的，對(duì)照規(guī)定可以得知外嫁又不遷戶口存在過(guò)錯(cuò)。
　　三、由于現(xiàn)實(shí)生活中存在著多種戶籍關(guān)系，諸如空掛戶，寄掛戶，“自理口糧戶”的事實(shí)，不同戶口的人員履行著不同的義務(wù)，享受不同的權(quán)利，農(nóng)村中的空掛戶就是不履行村民義務(wù)也不享受村民權(quán)利的一種戶籍形式，實(shí)踐中有一種現(xiàn)象是，在農(nóng)村有的婦女出嫁的時(shí)候農(nóng)村還不富裕，土地上的負(fù)擔(dān)很重，她們就不愿意接受土地分配，從而也就無(wú)須履行土地上的義務(wù)，后來(lái)村里富了或者是因征用土地而有利可圖了，又回來(lái)要求分得土地享受村民待遇，對(duì)此，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)不予接受。象原告起訴的此類問(wèn)題非常復(fù)雜，不僅僅是單純的法律問(wèn)題，同時(shí)還涉及到村內(nèi)集體組織成員分配總量的變化，涉及到傳統(tǒng)思想觀念等諸多因素，是一類問(wèn)題而不只是一個(gè)問(wèn)題，對(duì)于總量不變而分配人員增加時(shí)會(huì)影響到全村利益的重新分配，關(guān)注此案的處理結(jié)果一定意義上會(huì)不同程度地引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，如保障了原告的征地款分配權(quán)，勢(shì)必造成執(zhí)行其他村民回調(diào)款，征地款分配比例上會(huì)導(dǎo)致新的不平等，所以，一定要把法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一起來(lái)妥善處理。
　　四、由于原告自己的原因?qū)е聭艏芾頇C(jī)關(guān)沒(méi)有嚴(yán)格依照戶籍管理規(guī)定做出遷出、變更登記，原告就屬于應(yīng)當(dāng)遷轉(zhuǎn)注銷的戶口身份，按戶籍管理規(guī)定已經(jīng)外嫁的女性村民應(yīng)當(dāng)遷轉(zhuǎn)注銷戶籍。法庭也有權(quán)嚴(yán)格審查原告的村民身份，確實(shí)在法律上不符合戶籍管理法規(guī)政策的，不應(yīng)當(dāng)享有村民待遇，或者，這些人員是否享有村民待遇，按照村民自治規(guī)定，同時(shí)要聽(tīng)取村民意見(jiàn)，尊重村民民主議定，在被告村內(nèi)象原告同樣情況的外嫁女還有很多，由于外嫁后村集體根據(jù)村規(guī)民約動(dòng)員其遷轉(zhuǎn)戶口，大多都按戶籍管理規(guī)定遷出，如果支持了原告的主張，當(dāng)然會(huì)引發(fā)同原告一樣條件的人回頭提出不合理要求，結(jié)果形成遵章守紀(jì)按戶籍管理規(guī)定遷轉(zhuǎn)戶口的人員反而得不到好處，相反使得規(guī)避戶籍管理規(guī)定不遷戶口的人員享受好處，就會(huì)造成新的不公平，原告的行為正是利用戶籍管理制度和政策空子提出不當(dāng)主張。為妥善處理此類糾紛，應(yīng)當(dāng)綜合平衡村集體成員整體利益，對(duì)此類問(wèn)題在司法實(shí)踐中主導(dǎo)思想表現(xiàn)為經(jīng)全體村民召開(kāi)村民會(huì)議就征地款分配問(wèn)題形成的分配方案，這完全屬于村民自治范疇，只要不違反法律的禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確定該方案的合法性。
　　五、此類案件的出現(xiàn)有其深刻、復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景，是城郊農(nóng)村特殊的歷史現(xiàn)象，從表面上看，涉及外嫁婦女同村內(nèi)其他村民的爭(zhēng)待遇問(wèn)題，如果將其簡(jiǎn)單地歸結(jié)男女不平等的說(shuō)法則有失偏頗，這其實(shí)是現(xiàn)有的城鄉(xiāng)“二元制”戶籍制度、政策和有關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)體制約束下，農(nóng)村集體成員為實(shí)現(xiàn)共同利益的必然選擇，是現(xiàn)有制度下農(nóng)村大多數(shù)村民為實(shí)現(xiàn)自身利益的合理選擇。土地資源的集體共有是通過(guò)對(duì)土地的分配來(lái)擴(kuò)大財(cái)富，農(nóng)村村民對(duì)分配的競(jìng)爭(zhēng)是屬于要求分享權(quán)力的政治競(jìng)爭(zhēng)，不同于村民個(gè)體通過(guò)自己勞動(dòng)進(jìn)行市場(chǎng)性競(jìng)爭(zhēng)，它反映的正義觀念是分配的正義，而不是交換的正義，在這種觀念的促使下，村民個(gè)體的能力、投入、技術(shù)、時(shí)間等差異較大的因素在財(cái)產(chǎn)獲得方面不占主導(dǎo)地位，是否享有權(quán)利只以“成員身份”為標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，不同的行政村之間經(jīng)濟(jì)收益有一定差別，村民因結(jié)婚、離婚、生育、收養(yǎng)等行為或事實(shí)導(dǎo)致村民身份上的變化必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益上的變化，出于對(duì)利益的天然追求，村民更會(huì)注意這些方面，村民委員會(huì)組織法規(guī)定對(duì)于涉及村民集體利益的事務(wù)有權(quán)集體表決，村民表決結(jié)果應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。
　　六、對(duì)類似的案件正確處理的意見(jiàn)：
　　由于第二輪土地承包在八年前早已完成,被告本經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)沒(méi)有任何機(jī)動(dòng)地,已經(jīng)全部分配到村民身上,原告要地的主張很難得到兌現(xiàn)，如果抽地必然造成全村的不穩(wěn)定因素，從村民各戶再回抽補(bǔ)償款給外嫁女，又會(huì)導(dǎo)致新的不平等，或許會(huì)引發(fā)集體矛盾；在法律上分析，根據(jù)《土地管理法》第十四條二款規(guī)定，在承包期內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間的土地進(jìn)行調(diào)整，必須經(jīng)過(guò)村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報(bào)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門，如此一來(lái)也會(huì)造成矛盾，本案如能夠妥善處理，應(yīng)當(dāng)由原告先行申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)行政確認(rèn)其戶口多年未遷出的行為是否符合戶籍管理?xiàng)l例的規(guī)定，以此確定原告是否在法律上享有村民資格。原告外嫁并移居他鄉(xiāng)十多年不遷轉(zhuǎn)戶口，畢竟存在不合法之處。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于村民自治的權(quán)利，應(yīng)由村民集體表決對(duì)原告同等條件人員是否實(shí)質(zhì)意義上的“成員資格”和“村民待遇”。對(duì)于第二輪土地承包的執(zhí)行政策，當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府雖然沒(méi)有專門規(guī)定農(nóng)村外嫁婦女如何對(duì)待，但是，其他諸如新疆、寧夏、浙江等地都規(guī)定了農(nóng)村婦女結(jié)婚后，若男方是農(nóng)村戶口并與男方共同生活在男方居住地的，應(yīng)當(dāng)在男方所在地落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，婦女嫁入方所在地村要優(yōu)先解決土地承包問(wèn)題，能夠成為處理此類問(wèn)題的參考。另外，根據(jù)土地管理法第四十七條規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。由此可見(jiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)由征地單位發(fā)放，人員安置費(fèi)的數(shù)額由土地管理部門審核。被征農(nóng)用地權(quán)屬及用途被改做國(guó)有建設(shè)用地后地價(jià)倍增，與發(fā)放給失地人員的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法比對(duì)，因此，筆者認(rèn)為如有遺漏的應(yīng)予安置的人員，應(yīng)當(dāng)由征地單位或批準(zhǔn)征地的政府另行補(bǔ)償，防止未被安置的村民同已經(jīng)安置的村民之間發(fā)生內(nèi)部權(quán)益爭(zhēng)執(zhí)，造成新的不公平。

　　　　　　張生貴 北京市建德律師事務(wù)所

編輯人:張生貴 編輯時(shí)間:2006-6-6 來(lái)自:法律168