國辦發[1999]39號

省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委，國務院直屬事業單位：

自中共中央和國務院通知下發以來《國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的若干意見》（中發[1997]11號），土地管理特別是耕地保護得到加強，取得了一定成效。但也存在一些問題，如用地秩序混亂、土地使用權非法轉讓等。特別是農民集體土地非法交易現象比較嚴重，出現了一些以開發“果園”、“莊園”為名的炒地、非法集資等行為。為進一步加強土地流轉管理，防止出現新的“炒作”，維護農村穩定，保護農民利益，保障經濟社會可持續發展，經國務院總理辦公會議審查批準，現就加強土地出讓管理，禁止炒作土地的有關問題通知如下：。嚴格控制城鄉建設用地總量，堅決停止非農業建設用地。城鎮建設不突破土地利用總體規劃確定的用地規模。新增建設用地和原建設用地總量要統一控制，不得超過規劃供地；各類建設項目可以利用閑置土地的，必須利用，不得批準新占用農用地。對閑置土地未充分利用的地區，降低下一年度農用地轉用指標。

嚴格控制農村居民點規模和范圍，按規劃審批新建住房，逐步向中心村和小城鎮集中。中心村和小城鎮建設要合理布局，統一規劃，不得隨意征用、占用農用地。在小城鎮建設中，要明確土地供應方式和土地產權關系，防止土地權屬糾紛。

鄉鎮企業用地應嚴格限制在土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地范圍內。對不符合土地利用總體規劃的建筑物、構筑物，不得改擴建，并結合鄉鎮企業改革和土地整理，逐步調整集中。

嚴格控制高速公路服務區用地范圍，高速公路兩側符合條件的耕地必須依法納入基本農田保護區。二是加強農民集體土地流轉管理，禁止違法占用農民集體土地進行房地產開發；對符合規劃并依法取得建設用地使用權的鄉鎮企業，因破產、兼并等原因必須流轉土地使用權的，依法嚴格辦理審批手續。

農民住房不得出售給城鎮居民，城鎮居民不得占用農民集體土地建房，有關部門不得對違法建設、收購的房屋頒發土地使用證和房產證。

要認真清理未經批準擅自將農民集體土地轉為建設用地的情況。不符合土地利用總體規劃的，應當限期恢復農業利用，并返還農民集體土地承包人；符合土地利用總體規劃的，必須依法重新辦理土地利用手續。三是加強農林開發項目的土地管理，禁止征用農民集體土地用于“果園”、“莊園”等農林開發墾區從事土地開發活動。發展農林工程，必須嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定辦理土地使用手續。任何單位和個人不得擅自與農村集體經濟組織簽訂土地使用協議，禁止征用農民集體土地進行“果園”、“莊園”等農林開發。國有土地以承包經營方式用于農林工程開發的，必須簽訂國有土地承包合同，約定雙方的權利和義務。發展農林工程必須嚴格按照批準的規劃用途使用土地。嚴禁改變農林用途開發別墅、度假屋、娛樂設施等房地產。需要進行配套非農建設的，依法辦理建設用地審批手續。對基本建設項目，必須嚴格按照基本建設程序辦理審批手續。建設項目經批準后，方可辦理建設用地手續。嚴禁未經批準擅自使用土地。四是加強對開發用地的監管，禁止利用土地開發進行非法集資。農林開發用地必須依法辦理土地登記，明確規劃要求和轉租、轉租的限制條件。未經批準，不得擅自分割、轉讓、轉租土地。以出讓方式取得的國有土地使用權或者以拍賣方式取得的集體所有閑置土地使用權，在付清全部地價并完成前期開發后，方可依法轉讓、出租或者抵押；出租、承包取得的土地使用權，未經原出租人或者用人單位同意，不得轉讓、出租、抵押或者轉包。人民銀行要加強農林開發項目信貸管理，加強對以土地開發、土地出讓為名的非法集資活動的監督檢查。對未支付地價、未取得土地使用權的開發用地，有關銀行不得允許其進行抵押貸款。工商行政管理部門要加強對開發企業的工商管理，嚴格核定開發企業的經營范圍。開發企業不得使用“招商引資”等不規范用語，不得非法從事金融業務。開發企業吸收股東開發土地的，應當按照《中華人民共和國公司法》的規定辦理企業登記，無論是出售、轉讓土地使用權，還是以其他方式增加股東。要加強對開發企業經營活動的監管，堅決查處超范圍經營的開發企業，對非法集資的企業，一經查實，堅決吊銷營業執照，依法追究有關方面的責任。五是規范國有土地交易活動，制止炒作土地行為。出讓土地的首次轉讓、出租、抵押，必須符合法律規定和出讓合同約定的條件，不符合條件的，不得轉讓、出租、抵押。劃撥的土地使用權轉讓或者出租，必須經有批準權的人民政府批準。

嚴禁變相“炒作”土地，如建設項目轉讓、規劃許可證、用地紅線圖等。經批準的建設項目，建設用地符合土地利用規劃的，必須限期辦理用地手續。國有企業改組重組涉及土地使用權交易的，不得低價出讓土地。有必要制定土地資產處置計劃。中央企業應當選擇減輕中央財政負擔的方案，報國務院土地行政主管部門批準。

購買公房、經濟適用房涉及土地使用權交易的，必須依法將土地收益上繳國家。各省、自治區、直轄市人民政府