“確權是土改的第一步，而土改從來都不是一個簡單的問題，它與其他經濟問題聯系到一起，是一盤牽一發動全身的大棋。”6月3日，長期研究土地改革的中國土地學會副理事長黃*虎在接受記者采訪時坦言，“現在的問題是土地確權‘窩工’很嚴重。”

事實上，中央一號文件自2009年開始連續6年強調做好農村承包地的確權登記頒證工作，今年的一號文件更是明確規定“為確權的最后期限”，長達10年之久的土地確權工作進展緩慢。

各地確權加碼

土地確權正在加碼。

5月底，農業部在北京舉辦了全國農村土地承包經營權確權登記頒證工作培訓班。

“國土部對農村集體土地所有權確權登記發證任務已基本完成，而承包地的確權由農業部門負責，現在確權主要是農村土地承包經營權。”四川省社科院副院長郭*鳴告訴記者。相對于已經完成的土地所有權的確權，承包地的確權難度更大。

“國土部主管土地所有權，農業部主管土地經營權，確權也因主管部門不同而不同。”與郭*鳴持相同觀點的黃*虎認為，“業界對土地確權的概念并不清晰。”

而就在今年5月，各地方政府相繼召開農村承包地確權會議，并對外公布確權時間表。

記者從四川省農業廳獲悉，今年，四川省全面啟動農村土地承包經營權確權登記頒證工作，涉及全省183個縣(市、區)。“爭取用3年時間完成。”四川省農業廳一位工作人員表示。據其介紹，近日，四川召開的農村土地承包經營權確權工作會議公布的計劃是，今年底，55個試點縣(市、區)全部完成確權登記，新確定的60個重點縣(市、區)將全面開始確權登記。

此外，東部的江蘇省、西部的陜西省也選擇同日公布土地確權時間表。據悉，江蘇省已于5月15日公布農村土地承包經營權確權的時間表：今年在16個縣(市、區)開展試點工作，明年在全省范圍內全面推開，至2016年完成這項工作;陜西省公布的權確時間表顯示：今年全面啟動，明年底全部結束。

北京市農委副主任李*平也在5月29日對外透露，下一步將在全市范圍內啟動承包地確權試點。資料顯示，截至去年底，北京農村承包地的確權已完成51.3%，超過了一半。

模式之爭

“宅基地有國土部門頒發的土地所有權證，承包地有農業部門頒發的土地經營權證，林地有林業部門頒發的林權證，農房有住建部門頒布的房產證。在成都，一戶農民家里至少有4個與土地相關的憑證。”郭*鳴說。

那么，到底什么是農村土地確權?依照法律、政策的規定，土地確權就是確定某一范圍內的土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容。說起來簡單，實際上每宗地的確權過程卻很復雜，包括土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發土地證書等。

不僅如此，在全國還存在多套確權的模式。

郭*鳴表示，全國實際存在多種土地承包經營權的確權辦法。有些地方并非實測土地面積并確權到農戶，而是僅確權到單位。比如，農場的土地便是確權到單位，農戶的土地是確權到戶，但也不是絕對，如果土地權屬存在糾紛的暫時只能確權到村。

據報道，江門的土地確權以確地為主，基本都要確權到戶。此外，還有一部分農村的土地將實行確權確股不確地的方式。“有的土地可以確定到農戶，有的則不可以。”江門市農業局副局長鐘*活透露。

而江西省南昌市安義縣東陽鎮則采取確權確地、確權確股不確地、混合模式3種模式。與此類似的還有江蘇省。據悉，在江蘇省，確權盡可能確地，確股確權的按程序報批，同時就確權確股不確地進行了嘗試。對比發現，以確權確股不確地的方式推進農地確權在西部省份較少，東部省份則要多很多。

試點模式各不相同，農業部似乎并不認同。“這項工作要嚴格按照確地為主的原則開展試點，嚴格控制確權確股不確地的范圍。”農業部總農藝師孫*華強調。

不過，2014年中央一號文件對土地確權模式的明確表述是——可以確權確地，也可以確權確股不確地。這顯然比農業部所說的要靈活。

陷成本之困

然而，在實際操作中，遇到的最大問題就是土地確權的成本和進度。

記者經多方采訪獲悉，目前，有的地方政府擔心土地確權頒證完成后，政府的行政成本增加，因此對土地確權的積極性并不高。

“地方政府對確權不積極的原因就是資金問題，現在干部下鄉的補貼減少了，有些干部根本不愿意下去。”四川省宜賓市一位不愿具名的副縣長坦言。土地確權工作需要有經費作為保障，但像他所在的貧困少數民族地區還是“吃飯財政”，要拿錢來搞土地確權并不現實。

“在農民沒有獲得土地證之前，地方政府的征地拆遷補償成本非常低，而一旦確權后，土地價格形成市場機制，地方政府會掏出更多的資金用于失地農民的補償。”成都市城鄉接合部一位村民告訴記者。因此，就四川而言，現在面臨的主要困難就是土地確權的成本較高。

“平均每畝承包地確權成本超過40元，一個縣總成本高達數千萬元。”據郭*鳴測算。動輒上千萬元的確權經費，對很多“吃飯財政”的縣而言無疑是個天文數字。

郭*鳴表示，土地確權的成本，就承包地而言，其測量成本較低，主要成本在于權屬界定所產生的人工成本;而對建設用地、宅基地來說，由于其測量要求更高的精度，技術成本較高。據悉，目前四川省各級落實的確權經費達到7.3億元。

相比四川，全國的數據無疑更大。

另據報道稱，有機構曾以安徽合肥郊縣某自然村的農地確權試點畝均成本超百元推算，全國農地確權總成本可能超過1500億元。

“即使按照最低估算，地方政府也難以負擔。”郭*鳴說，“這也導致各地確權的進度十分緩慢。”