2006年1月24日晚，工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌進(jìn)行傳銷(xiāo)活動(dòng)的場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，將在該場(chǎng)所參加傳銷(xiāo)活動(dòng)的王某帶至該局進(jìn)行調(diào)查，并現(xiàn)場(chǎng)查扣了王某涉嫌用于傳銷(xiāo)的手提電腦、移動(dòng)硬盤(pán)、投影機(jī)等財(cái)物。3月9日，工商局解除了扣押強(qiáng)制措施，將上述財(cái)物發(fā)還王某。5月29日，工商局依據(jù)《禁止傳銷(xiāo)條例》作出行政處罰決定，認(rèn)定王某的行為屬于傳銷(xiāo)行為，責(zé)令其停止違法行為，沒(méi)收違法所得，并罰款11萬(wàn)元。王某以處罰決定事實(shí)認(rèn)定不清、程序違法為由向法院提起行政訴訟，要求撤銷(xiāo)該處罰決定。

［評(píng)析］

《禁止傳銷(xiāo)條例》第十九條規(guī)定：工商行政管理部門(mén)實(shí)施查封、扣押，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在查封、扣押期間作出處理決定。對(duì)于經(jīng)調(diào)查核實(shí)屬于傳銷(xiāo)行為的，應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收被查封、扣押的非法財(cái)物；對(duì)于經(jīng)調(diào)查核實(shí)沒(méi)有傳銷(xiāo)行為或者不再需要查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)在作出處理決定后立即解除查封，退還被扣押的財(cái)物。工商行政管理部門(mén)逾期未作出處理決定的，被查封的物品視為解除查封，被扣押的財(cái)物應(yīng)當(dāng)予以退還。拒不退還的，當(dāng)事人可以向人民法院提起行政訴訟。本案中，對(duì)其中的“處理決定”存在不同理解。

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，該條款的“處理決定”是對(duì)被查封、扣押的財(cái)物作出處理決定，而對(duì)傳銷(xiāo)行為作出行政處罰決定則不受此條款的限制。理由是：行政強(qiáng)制措施是一種暫時(shí)性對(duì)相對(duì)方權(quán)利或人身的限制，并非懲罰性措施，而行政處罰是一種查清事實(shí)后對(duì)違法相對(duì)人采取的懲罰性措施，考慮到行政處罰作出之前相對(duì)人的權(quán)益并沒(méi)有被剝奪或限制，一般情況下，立法不會(huì)對(duì)行政處罰設(shè)定期限，我國(guó)行政處罰法、《禁止傳銷(xiāo)條例》均未對(duì)行政處罰設(shè)定處理期限；對(duì)于案情復(fù)雜的違法行為，行政主體不可能在短期內(nèi)查清事實(shí)，沒(méi)有查清事實(shí)顯然不能處罰，但是，短期內(nèi)無(wú)法查清事實(shí)不意味著事后不能查清，如果立法將該期限設(shè)定為行政處罰期限，則勢(shì)必使行政主體在執(zhí)法過(guò)程中陷入兩難，一定程度上會(huì)放縱違法行為。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，該條款的“處理決定”應(yīng)理解為對(duì)傳銷(xiāo)行為作出行政處罰決定，即在查處傳銷(xiāo)案件時(shí)，只要傳銷(xiāo)行為成立且依法需要給予行政處罰，就應(yīng)當(dāng)在查封、扣押期間內(nèi)作出行政處罰決定。如果沒(méi)有對(duì)涉嫌專(zhuān)門(mén)用于傳銷(xiāo)的財(cái)物采取查封、扣押強(qiáng)制措施，則不存在這樣的法律風(fēng)險(xiǎn)。理由是：工商局作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)行政違法行為作出認(rèn)定和處罰是對(duì)行政強(qiáng)制措施作出處理決定的前提，工商局解除對(duì)原告電腦等物品的扣押并非處理決定，而是變更行政強(qiáng)制措施，被告未在法定查封、扣押期限內(nèi)作出處罰決定，屬程序違法。

筆者同意第二種意見(jiàn)。

首先，這一理解符合行政處罰的特征。行政處罰指特定的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織對(duì)違反行政法律規(guī)范的公民或組織實(shí)施的懲戒，屬行政制裁范疇。而行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)公民采取的限制人身自由或?qū)?、組織的財(cái)產(chǎn)限制其保持一定狀態(tài)的強(qiáng)制手段。前者為結(jié)論性行政行為或目的性行政行為，后者為手段性行政行為。兩者關(guān)鍵的區(qū)別在于行政處罰對(duì)行政相對(duì)人行政違法的確定性，而行政強(qiáng)制措施所針對(duì)的公民或組織的行政違法與否是不確定的，至少尚未最后定論，或者尚未變成現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)。在《禁止傳銷(xiāo)條例》第十九條中，從“及時(shí)查清事實(shí)”、“經(jīng)調(diào)查核實(shí)屬于傳銷(xiāo)行為”等表述來(lái)看，理解為行政處罰期限符合行政處罰終局性、確定性、結(jié)論性特征。

其次，這一理解符合法律邏輯。根據(jù)該條例第十九條第二款的規(guī)定，作出的處理決定主要有兩種情況：一是對(duì)于經(jīng)調(diào)查核實(shí)屬于傳銷(xiāo)行為的，應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收被查封、扣押的非法財(cái)物；二是對(duì)于經(jīng)調(diào)查核實(shí)不屬于傳銷(xiāo)行為或者不再需要查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)在作出處理決定后立即解除強(qiáng)制措施，退還被查封、扣押的財(cái)物。而根據(jù)行政處罰法第八條的規(guī)定，沒(méi)收非法財(cái)物是一種行政處罰，而行政處罰必須以正式的行政處罰決定書(shū)作出并送達(dá)當(dāng)事人。如果按照第一種意見(jiàn)理解并考慮到該條例第十九條第二款的規(guī)定處理，應(yīng)是對(duì)被查封、扣押的非法財(cái)物予以沒(méi)收，而不是對(duì)傳銷(xiāo)行為作出行政處罰決定。這樣一來(lái)，對(duì)一起傳銷(xiāo)行為就需要作出兩份行政處罰決定書(shū)，即先以沒(méi)收非法財(cái)物為內(nèi)容作出一份行政處罰決定書(shū)，接著再對(duì)傳銷(xiāo)行為作出一份行政處罰決定書(shū)，這在法律上是不允許的。由此足以證明，“處理決定”應(yīng)按行政處罰決定來(lái)理解。