抽象行政行為是政府行政管理的一項(xiàng)重要手段。多年以來，我國(guó)行政訴訟法和行政復(fù)議法一直不將部分抽象行政行為納入受案范圍，至今尚未建立對(duì)抽象行政行為的司法審查機(jī)制。而對(duì)抽象行政行為進(jìn)行的監(jiān)督是衡量一個(gè)國(guó)家行政的法治化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。抽象行政行為，是相對(duì)于具體行政行為而言的另一個(gè)行政法學(xué)上的術(shù)語。一般是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。其包括行政立法和其他一般規(guī)范性文件的行為。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)針對(duì)某特定對(duì)象采取的具體行政行為而言，具有對(duì)象的非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復(fù)適用性三個(gè)特征。從憲法制度的層面來看，憲法和相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法規(guī)定：首先，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。其次，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞蜎Q定、規(guī)章。再次，縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。最后，縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。從行政實(shí)踐中的具體做法來看，國(guó)務(wù)院各部委和地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案，從而通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的問題，因而可以糾正。此外，國(guó)務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。法院通過行政訴訟也可以監(jiān)督一部分抽象行政行為。這些看似很有力度的制度實(shí)際上卻收效不大。主要在于缺乏程序的保障，沒有抽象行政行為的利害關(guān)系人的充分和有效的參與，缺乏監(jiān)督程序的啟動(dòng)者，無法協(xié)調(diào)行政主體和相對(duì)人之間的關(guān)系。而這種結(jié)果的形成從我國(guó)目前的現(xiàn)行制度構(gòu)架來看，幾乎是必然。我們可以從兩部主要的行政法律——《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》——中發(fā)現(xiàn)問題。《行政訴訟法》第12條第2款規(guī)定，對(duì)于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。《行政復(fù)議法》第7條就將部分抽象行政行為納入了行政復(fù)議的范圍，其規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”可見，我國(guó)行政訴訟法和行政復(fù)議法均規(guī)定一部分抽象行政行為不屬于行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍。因此對(duì)部分抽象行政行為的監(jiān)督就只能依靠權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督。行政訴訟的受案范圍標(biāo)志著司法權(quán)的地位和權(quán)威。對(duì)抽象行政行為可訴性的排除，在許多時(shí)候已成為公民權(quán)利救濟(jì)的障礙。很多時(shí)候，具體行政行為是根據(jù)抽象行政行為作出的，抽象行政行為的合法性也關(guān)系到具體行政行為的合法性，兩者密切相關(guān)。行政復(fù)議不光是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，它也是公民救濟(jì)自身權(quán)利的重要途徑。司法實(shí)踐中，抽象行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益案件并不在少數(shù)。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益，就應(yīng)該給公民一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的途徑。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是當(dāng)代社會(huì)的一個(gè)不容回避的問題。縱觀行政違法案件，抽象行政行為由于其在行政管理中的重要地位，較之具體行政行為而言，對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督更為必要。概而言之，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督的必要性在于以下幾方面：