海洋生態損害立法不應僅事后救濟

　　今年6月發生的康菲溢油事故尚未解決，10月14日，國家海洋局北海分局又接到中海油天津分公司的報告稱，遼東灣北部錦州9-3油田附近出現溢油。海上溢油引起的生態損害接連出現，索賠卻成難點。

　　近日，中國海洋大學法政學院副教授梅宏在接受《科學時報》采訪時表示：“我國制定《海洋生態損害國家索賠條例》有現實必要性。同時，不應限于事后救濟之路，而要確立以生態系統管理為立法理念的海上溢油生態損害防治法律制度。”

　　糾結的海洋環境損害賠償

　　1978年發生的Cadiz號超級油輪油污事故引起的自然資源損害索賠案件，是最早在國際上產生重大影響的同類案件。法國政府和當地政府通過對溢油導致的潮汐地帶的死亡物種進行估價，就自然資源損害提出索賠。

　　美國法院依據法國法律的“無主物”制度，認為無論是法國政府還是地方政府都沒有就生態損害提出索賠的資格，從而否決了索賠。但是，該事故及其后發生的重大油污事故，最終促使油污損害賠償公約體系的1984年及1992年議定書的出臺，形成了1992年《油污損害民事責任國際公約》和1992年《設立國際油污損害賠償基金的國際公約》，并將“環境損害”納入溢油“污染損害”范疇。

　　1989年，美國EXXON石油公司的一艘超級油輪在阿拉斯加的威廉王子灣觸礁擱淺，流出原油1100萬加侖，1609公里海岸、7770平方公里海域被污染，影響極大。美國海岸警備隊為此事故跟蹤了3年多，提出一套多達1616頁的總結報告。EXXON公司為此事故支付罰款、清污費、賠償費和其他費用約合80億美元。

　　談及該事故產生的深遠影響，梅宏表示：“該事故成為美國歷史上最大的油污事故，促使美國制訂了1990年美國《油污法》，并產生了全球性的深遠影響。美國《油污法》繼承并發展了既有的自然資源損害賠償制度，使之處于相對發達水平。”

　　1991年，一艘塞浦路斯籍的油輪發生火災后爆炸，對意大利、法國和摩洛哥附近海域造成了污染。直至1999年5月，意大利政府和國際油污賠償基金組織IOPC Fund之間才達成調解協議。

　　“遺憾的是，協議未能解決雙方爭議較大的環境本身的損害‘是否可獲得賠償’的紛爭，只是在協議中重申了基金組織所持的否定觀點和意大利政府所持的肯定觀點，任何一方都沒有獲得完全的支持。”梅宏說，“從案例中可以發現，IOPC Fund和各當事國法院之間就是否接受環境損害的賠償存在根本性分歧。作為這兩個案件的直接后果之一，IOPC Fund成員國在1993年大會上決定成立一個工作組，就與兩個案件有關的賠償訴訟問題進行專門研究，包括海洋環境損害可否獲賠的問題。”

　　“經過多方博弈，至今仍未達成一致意見，這也使工作組修正賠償目錄的協議在2007年召開的基金大會遭到了一些代表團強烈的反對。”梅宏告訴記者，“他們擔心這將成為如洪水般涌來的昂貴的環境損害賠償的開端。”

　　中國立法可跳出事后救濟老路

　　據我國海洋災害統計公報顯示，我國每年發生的重大海上溢油事件多達近百起，但僅“塔斯曼海輪”溢油案就海洋生態損害提出索賠要求。

　　在該案的一審判決中，法院認定的溢油所致生態損害的賠償范圍僅為環境容量損失、自然資源損失及相關的調查、監測評估與恢復研究費用，而對海洋生態服務功能的損失、海洋沉積物恢復費用、潮灘生物環境恢復費用、浮游植物恢復費用、浮游動物恢復費用等未予認定。

　　“該案一審判決帶來的啟示不是海上溢油生態損害可得充分、有效賠償，而是海上溢油生態損害難獲全面、有效的救濟，司法裁判的生態損害賠償金亦無法及時恢復遭受損害的海洋生態系統。”梅宏說。#p#分頁標題#e#

　　梅宏認為我國立法應跳出傳統的事后救濟路徑，考慮風險現實化之前的控制與規制，全面預防、控制海上溢油事故造成的生態損害。

　　梅宏對《科學時報》表示：“我國立法應重視綜合生態系統管理理念，確立生態系統整體化管理的立法模式。該模式以生態利益的法律保護為基點，將海上運油、用油等活動對海洋生態的影響納入海洋生態系統的運行過程中加以考慮，對海洋生態系統予以綜合管理、全面保護。通過實施生態風險評價、生態系統健康診斷、生態核算，注重產業布局生態規劃，鼓勵公眾參與環境訴訟等手段，追求生態保護與經濟增長的協調發展。”